鄂政辦發(fā)〔2018〕1號《湖北省人民政府辦公廳關(guān)于建立健全生態(tài)保護補償機制的實(shí)施意見(jiàn)》

湖北省人民政府辦公廳關(guān)于建立健全生態(tài)保護補償機制的實(shí)施意見(jiàn)




鄂政辦發(fā)〔2018〕1號
 

各市、州、縣人民政府，省政府各部門(mén)：

為貫徹落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2016〕31號）和《中共湖北省委湖北省人民政府關(guān)于加快生態(tài)文明體制改革的實(shí)施意見(jiàn)》（鄂發(fā)〔2016〕25號）精神，建立健全我省生態(tài)保護補償機制，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設，經(jīng)省人民政府同意，現提出如下實(shí)施意見(jiàn)。

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹落實(shí)黨的十九大精神，以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，按照黨中央、國務(wù)院和省委、省政府決策部署，統籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調推進(jìn)“四個(gè)全面”戰略布局，牢固樹(shù)立和貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，強化主體功能區定位，嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)，加快完善公共財政轉移支付制度，探索建立多元化生態(tài)保護補償機制，讓人民群眾共享生態(tài)保護成果，有效調動(dòng)全社會(huì )參與生態(tài)保護的積極性，促進(jìn)我省生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟社會(huì )協(xié)調發(fā)展，生態(tài)文明建設實(shí)現新跨越。

（二）基本原則。

分類(lèi)指導、統籌兼顧。將生態(tài)保護補償與實(shí)施主體功能區規劃、長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展戰略、集中連片特困地區脫貧攻堅等有機結合，穩步推進(jìn)不同領(lǐng)域、區域的生態(tài)保護補償機制建設，不斷提升生態(tài)環(huán)境保護成效。

政府主導、綜合施策。發(fā)揮政府對生態(tài)環(huán)境保護的主導作用，加強頂層設計，創(chuàng )新體制機制，拓寬補償渠道，建立完善生態(tài)保護和補償的分級責任，探索多元籌資和合理補償等方式，構建低成本、可持續的生態(tài)補償長(cháng)效機制。

試點(diǎn)先行、重點(diǎn)突破。將試點(diǎn)先行與逐步推廣、重點(diǎn)突破與整體推進(jìn)有機結合，大膽探索，改革創(chuàng )新，不斷積累經(jīng)驗，著(zhù)力提高各類(lèi)禁止開(kāi)發(fā)區域、重點(diǎn)生態(tài)功能區等重要生態(tài)區域的基本公共服務(wù)水平，促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )綠色發(fā)展。

合理引導、全民參與。加大宣傳引導力度，增強生態(tài)保護的全民參與意識，破除花錢(qián)補償就可以解決生態(tài)問(wèn)題的簡(jiǎn)單思維，杜絕“等、靠、要”的依賴(lài)思想。

權責一致、合理補償。實(shí)行受益者補償、損害者賠償、保護者受償，科學(xué)界定保護者與受益者的權利義務(wù)，合理確定補償方式和范圍，推進(jìn)生態(tài)保護補償制度體系和溝通協(xié)調平臺建設，加快形成受益者付費、保護者得到合理補償、聯(lián)防共治的運行機制。

（三）目標任務(wù)。到2020年，實(shí)現我省森林、水流、濕地、耕地、大氣、荒漠等重點(diǎn)領(lǐng)域和禁止開(kāi)發(fā)區域、重點(diǎn)生態(tài)功能區等重要生態(tài)區域的生態(tài)保護補償機制與政策全覆蓋，跨地區、跨流域補償試點(diǎn)示范取得明顯進(jìn)展；基本建立與我省經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展狀況相適應的生態(tài)保護補償制度體系，生態(tài)保護者與受益者良性互動(dòng)的多元化補償機制不斷完善，促進(jìn)形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式。

二、建立健全生態(tài)保護補償的制度體系

（四）明確生態(tài)保護補償的主體。各市（州）、縣（市、區）人民政府負責組織轄區污染防治、農村環(huán)境綜合整治、節能減排、涵養水源、保持水土、防沙治沙、維護生物多樣性、保護自然文化資源等生態(tài)環(huán)境保護工作，提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，組織推進(jìn)本行政區域生態(tài)保護補償相關(guān)工作，開(kāi)展對生態(tài)環(huán)境保護的貢獻者、生態(tài)環(huán)境破壞的受害者和減少生態(tài)環(huán)境破壞者的生態(tài)補償。省有關(guān)部門(mén)要充分發(fā)揮縱向生態(tài)保護補償的主導作用，積極支持和協(xié)調推動(dòng)省內行政區域之間開(kāi)展橫向生態(tài)保護補償。要充分發(fā)揮市場(chǎng)機制作用，鼓勵社會(huì )力量參與生態(tài)保護補償，發(fā)揮其在生態(tài)環(huán)境保護、生態(tài)系統修復工作中的積極性。（牽頭單位：省發(fā)展改革委、省財政廳；責任單位：省國土資源廳、省環(huán)保廳、省住建廳、省水利廳、省農業(yè)廳、省林業(yè)廳，各市、州、縣人民政府）

（五）明確生態(tài)保護補償的范圍。根據主體功能區規劃要求，牢固樹(shù)立生態(tài)空間理念，劃定并嚴格遵守生態(tài)保護紅線(xiàn)。圍繞構建以大別山區、秦巴山區、武陵山區、幕阜山區四個(gè)生態(tài)屏障，長(cháng)江流域、漢江流域兩個(gè)水土保持帶和江漢平原湖泊濕地生態(tài)區為主體的“四屏兩帶一區”生態(tài)安全戰略格局，逐步對全省國家級、省級重點(diǎn)生態(tài)功能區等重點(diǎn)生態(tài)區域（包括省內依法設立的世界自然遺產(chǎn)、世界文化遺產(chǎn)、國家公園、國家級和省級地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區、自然保護區、森林公園、濕地公園、蓄滯洪區），以及森林、水流、濕地、耕地、大氣、荒漠等重要生態(tài)領(lǐng)域的生態(tài)保護和生態(tài)改善給予補償。（牽頭單位：省發(fā)展改革委、省財政廳；責任單位：省國土資源廳、省環(huán)保廳、省住建廳、省水利廳、省農業(yè)廳、省林業(yè)廳，各市、州、縣人民政府）

（六）完善生態(tài)保護補償的標準。根據不同領(lǐng)域、不同類(lèi)型地區的特點(diǎn)，綜合考慮提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)而形成的投入成本及機會(huì )成本，包括植樹(shù)造林、封山育林、水資源保護、水土流失治理、環(huán)境污染綜合治理、農業(yè)面源污染治理、耕地土壤改良、城鎮垃圾和污水處理、監測和能力體系建設、維護生物多樣性等投入，以及限制發(fā)展造成的損失，生態(tài)系統服務(wù)的價(jià)值，生態(tài)環(huán)境受益者的獲利等，完善測算方法，分別制定與當地經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的生態(tài)保護補償標準，適時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調整。（牽頭單位：省發(fā)展改革委、省財政廳；責任單位：省國土資源廳、省環(huán)保廳、省住建廳、省水利廳、省農業(yè)廳、省林業(yè)廳，各市、州、縣人民政府）

（七）完善生態(tài)保護補償的方式。不斷強化縱向生態(tài)保護補償的主導作用。省有關(guān)部門(mén)要進(jìn)一步調整優(yōu)化財政支出結構，加大對各重要生態(tài)區域生態(tài)保護補償的支持力度，加快提高各類(lèi)重要生態(tài)區域基本公共服務(wù)的保障水平。除退耕還林、還草、還湖以及耕地、公益林保護等資金補助之外，要加大基礎設施、公共服務(wù)設施和生態(tài)環(huán)保設施（含替代能源、地質(zhì)環(huán)境保護與恢復治理）等項目建設投入。要分類(lèi)施策，完善生態(tài)保護成效與資金分配掛鉤的激勵約束機制。積極探索建立橫向生態(tài)保護補償機制。引導受益地區與生態(tài)保護地區、流域下游與上游之間，通過(guò)自愿協(xié)商建立橫向補償關(guān)系，采取資金補助、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉移、共建園區、技術(shù)和智力支持、實(shí)物補償等方式實(shí)施橫向生態(tài)補償。在長(cháng)江、漢江等重點(diǎn)流域開(kāi)展橫向生態(tài)保護補償試點(diǎn)。積極運用碳排放權交易、排污權交易、水權交易、生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)標志等市場(chǎng)化手段，探索市場(chǎng)化補償模式。（牽頭單位：省財政廳、省發(fā)展改革委；責任單位：省國土資源廳、省環(huán)保廳、省住建廳、省水利廳、省農業(yè)廳、省林業(yè)廳，各市、州、縣人民政府）

（八）加強生態(tài)保護補償的評價(jià)與考核。切實(shí)加強森林、水流、耕地、濕地、大氣等領(lǐng)域的生態(tài)監測能力建設，完善重點(diǎn)生態(tài)功能區、重要江河湖庫水功能區、跨市州縣流域斷面水量水質(zhì)重點(diǎn)監控點(diǎn)位布局和自動(dòng)監測網(wǎng)絡(luò )，定期開(kāi)展水土流失重點(diǎn)預防區和重點(diǎn)治理區水土流失動(dòng)態(tài)監測，制定完善監測評估指標體系，及時(shí)提供動(dòng)態(tài)監測信息。研究建立生態(tài)保護補償統計指標體系和信息發(fā)布制度，推進(jìn)生態(tài)保護補償信息公開(kāi)化。加強生態(tài)保護補償效益評估，積極培育生態(tài)服務(wù)價(jià)值評估機構。健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度，建立統一的確權登記系統和權責明確的產(chǎn)權體系。逐步推廣自然資源資產(chǎn)負債表編制和領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作。通過(guò)對生態(tài)保護補償政策實(shí)施前后的對比評價(jià)，及時(shí)、科學(xué)評價(jià)生態(tài)保護補償政策實(shí)施的效果。（牽頭單位：省財政廳、省發(fā)展改革委；責任單位：省國土資源廳、省環(huán)保廳、省住建廳、省水利廳、省農業(yè)廳、省林業(yè)廳、省審計廳、省統計局，各市、州、縣人民政府）

三、明確各重點(diǎn)領(lǐng)域的主要任務(wù)

（九）森林。建立省級公益林補償標準動(dòng)態(tài)調整機制，逐步提高森林生態(tài)效益補償標準。將退耕還林補助到期的生態(tài)區位重要的退耕還林地納入省級生態(tài)公益林補償范圍。完善以政府購買(mǎi)服務(wù)為主體、以林權權利人管護為補充、社會(huì )廣泛參與的公益林管護機制，可將重點(diǎn)生態(tài)公益林補償資金用于購買(mǎi)公共管護服務(wù)。優(yōu)先選擇符合條件的建檔立卡貧困人口從事天然林和生態(tài)公益林管護。嚴格執行有關(guān)政策要求，合理安排停止天然林商業(yè)性采伐和碳薪林采伐補助獎勵資金。推動(dòng)建立林業(yè)碳匯交易機制，統一碳匯計量監測體系和標準，鼓勵企業(yè)和個(gè)人積極參與以增匯為目的的造林和森林經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，引導碳匯林業(yè)健康、有序、規范發(fā)展。（牽頭單位：省林業(yè)廳；責任單位：省財政廳、省發(fā)展改革委，各市、州、縣人民政府）

（十）水流。在江河源頭區、飲用水源地、重要河流敏感河段和水生態(tài)修復治理區、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區、水土流失重點(diǎn)預防區、重點(diǎn)監督管理區和重點(diǎn)治理區、大江大河重要蓄滯洪區以及具有重要生態(tài)功能的湖泊，全面開(kāi)展生態(tài)保護補償，適當提高補償標準。加大水土保持生態(tài)效益補償資金籌集力度。（牽頭單位：省水利廳；責任單位：省環(huán)保廳、省住建廳、省農業(yè)廳、省財政廳、省發(fā)展改革委、省南水北調辦，各市、州、縣人民政府）

（十一）濕地。穩步推進(jìn)退耕還濕試點(diǎn)，適時(shí)擴大試點(diǎn)范圍，參照國家退耕還林補助政策制定退耕還濕補助標準。支持各地統籌相關(guān)補償資金，將省級濕地自然保護區納入省級濕地補償范圍。鼓勵各地出臺地方性濕地生態(tài)保護補償機制與辦法，制定濕地生態(tài)保護補償的相關(guān)制度，探索建立標準合理、范圍適度的多元化濕地生態(tài)保護補償機制。（牽頭單位：省林業(yè)廳；責任單位：省農業(yè)廳、省水利廳、省環(huán)保廳、省住建廳、省財政廳、省發(fā)展改革委，各市、州、縣人民政府）

（十二）耕地。研究制定未污染耕地保護支持政策和以綠色生態(tài)為導向的農業(yè)補償制度，對耕地污染防治工作成效突出的地方、組織或個(gè)人給予政策、資金支持，支持提升耕地地力。統籌整合使用相關(guān)資金，加大耕地土壤凈化修復財政支持力度，完善財政資金與社會(huì )資金相結合的多元化資金投入保障機制。落實(shí)國家以綠色生態(tài)為導向的農業(yè)補貼政策，探索試點(diǎn)耕地輪作休耕制度，對在重金屬污染區、生態(tài)嚴重退化地區實(shí)施耕地輪作休耕的農業(yè)經(jīng)營(yíng)者給予資金補助。擴大新一輪退耕還林還草規模，逐步將25度以上陡坡地退出基本農田，爭取納入國家退耕還林還草補助范圍。（牽頭單位：省國土資源廳；責任單位：省農業(yè)廳、省環(huán)保廳、省水利廳、省林業(yè)廳、省住建廳、省財政廳、省發(fā)展改革委，各市、州、縣人民政府）

（十三）大氣。進(jìn)一步落實(shí)和完善《湖北省環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補償暫行辦法》（鄂政辦發(fā)〔2015〕89號），每月向社會(huì )公開(kāi)發(fā)布各城市環(huán)境空氣質(zhì)量自動(dòng)監測數據，每季度公開(kāi)發(fā)布全省環(huán)境空氣質(zhì)量考核結果，據此實(shí)行生態(tài)補償和獎懲。（牽頭單位：省環(huán)保廳；責任單位：省財政廳、省發(fā)展改革委，各市、州、縣人民政府）

（十四）荒漠。落實(shí)沙化、石漠化相關(guān)補償政策和項目資金。在集中連片的沙化、石漠化土地和重要生態(tài)區開(kāi)展沙化、石漠化土地封禁保護試點(diǎn)，促進(jìn)植被自然恢復。加大對沙化、石漠化嚴重區域農業(yè)發(fā)展的扶持力度，適度發(fā)展草食畜牧業(yè)，對牲畜舍飼圈養予以扶持補貼，提高當地農民參與荒漠化防治工程的積極性。（牽頭單位：省林業(yè)廳；責任單位：省農業(yè)廳、省財政廳、省發(fā)展改革委，各市、州、縣人民政府）

四、加快推進(jìn)體制機制創(chuàng )新

（十五）建立健全穩定的投入機制。積極爭取中央預算內投資，完善省以下轉移支付制度，統籌整合現有生態(tài)保護資金，綜合考慮不同領(lǐng)域、不同區域生態(tài)功能因素和支出成本差異，通過(guò)提高均衡性轉移支付系數等方式，逐步增加對重要生態(tài)區域的轉移支付。支持生態(tài)保護補償領(lǐng)域實(shí)施政府和社會(huì )資本合作（PPP）項目。完善森林、自然文化遺產(chǎn)等資源收費基金和各類(lèi)資源有償使用收入的征收管理辦法，積極落實(shí)和推進(jìn)環(huán)境保護費改稅，允許相關(guān)收入用于開(kāi)展相關(guān)領(lǐng)域生態(tài)保護補償。（牽頭單位：省財政廳、省發(fā)展改革委；責任單位：省國土資源廳、省環(huán)保廳、省住建廳、省水利廳、省農業(yè)廳、省林業(yè)廳、省地稅局，各市、州、縣人民政府）

（十六）建立健全生態(tài)保護補償與精準扶貧的相互促進(jìn)機制。在生存條件差、生態(tài)系統重要、需要保護修復的地區，結合生態(tài)環(huán)境保護和治理，探索生態(tài)脫貧新路子。在生態(tài)保護補償資金、國家和省重大生態(tài)工程項目及資金安排上，要按照精準扶貧、精準脫貧的要求向貧困地區傾斜，向建檔立卡貧困人口傾斜。加大以工代賑實(shí)施力度，建立完善支持貧困農戶(hù)參與重大生態(tài)工程建設、獲得勞務(wù)報酬的機制。創(chuàng )新補償資金使用方式，利用生態(tài)保護補償和生態(tài)保護工程、自然文化資源保護資金，使符合條件的部分貧困人口轉為生態(tài)、自然文化資源保護人員。合理制定全省新一輪退耕還林還草計劃，并向貧困地區傾斜。對在貧困地區開(kāi)發(fā)水電、礦產(chǎn)資源占用集體土地的，試行給原住居民集體股權方式進(jìn)行補償。（牽頭單位：省財政廳、省發(fā)展改革委、省扶貧辦；責任單位：省國土資源廳、省環(huán)保廳、省住建廳、省水利廳、省農業(yè)廳、省林業(yè)廳、省能源局，各市、州、縣人民政府）

（十七）建立健全生態(tài)資本的良性運營(yíng)機制。建立生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)交易與生態(tài)保護補償協(xié)同推進(jìn)的生態(tài)保護新機制，加大生態(tài)資本投資力度，釋放“資源紅利”和“生態(tài)紅利”。健全生態(tài)保護市場(chǎng)體系，完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)格形成機制，使保護者通過(guò)生態(tài)產(chǎn)品的交易獲得收益。建立用水權、排污權、碳排放權初始分配制度，完善預算管理、有償使用和投融資機制，培育和發(fā)展交易平臺。探索地區間、流域上下游、行業(yè)間等水權交易方式。深入推進(jìn)排污權有償使用與交易。積極推進(jìn)碳排放權交易試點(diǎn)，對接全國碳市場(chǎng)體系建設，完善碳排放權配額分配方案和交易制度，加大森林碳匯項目開(kāi)發(fā)力度。建立統一的綠色產(chǎn)品標準、認證、標識等體系，完善落實(shí)對綠色產(chǎn)品研發(fā)生產(chǎn)、運輸配送、購買(mǎi)使用的財稅金融支持和政府采購等政策。積極探索自然資源保護和生態(tài)資本管理公司化運營(yíng)機制和途徑。（牽頭單位：省發(fā)展改革委、省財政廳、省環(huán)保廳；責任單位：省國土資源廳、省住建廳、省水利廳、省農業(yè)廳、省林業(yè)廳、省地稅局、省質(zhì)監局、省物價(jià)局、省能源局、省國稅局，各市、州、縣人民政府）

（十八）建立健全依法補償的政策協(xié)同機制。按照國家生態(tài)保護補償立法工作的統一部署，積極開(kāi)展我省生態(tài)保護補償相關(guān)法規、規章或規范性文件研究制定工作，不斷推進(jìn)生態(tài)保護補償的制度化和法制化。鼓勵相關(guān)市州縣人民政府研究制定生態(tài)保護補償的政策措施。擇機啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)，積極推進(jìn)環(huán)境損害鑒定評估納入司法鑒定管理體系，組織開(kāi)展環(huán)境損害鑒定評估工作，加快形成損害生態(tài)者賠償的運行機制。（牽頭單位：省發(fā)展改革委、省財政廳、省環(huán)保廳、省政府法制辦；責任單位：省國土資源廳、省住建廳、省水利廳、省農業(yè)廳、省林業(yè)廳，各市、州、縣人民政府）

五、加強組織實(shí)施

（十九）強化組織領(lǐng)導。建立由省發(fā)展改革委、省財政廳會(huì )同有關(guān)部門(mén)組成的聯(lián)席會(huì )議制度，加強跨行政區域生態(tài)保護補償指導協(xié)調，組織開(kāi)展政策實(shí)施效果評估，研究解決生態(tài)保護補償機制建設中的重大問(wèn)題，加強對各項任務(wù)的統籌推進(jìn)和落實(shí)督辦。各市（州）、縣（市、區）人民政府要從本地實(shí)際出發(fā)，把健全生態(tài)保護補償機制作為推進(jìn)生態(tài)文明建設的重要抓手，列入重要議事日程，明確目標任務(wù)，實(shí)行補償資金與考核結果掛鉤的獎懲制度。加強試點(diǎn)情況分析總結，提煉可復制可推廣的試點(diǎn)經(jīng)驗。

（二十）嚴格監督落實(shí)。各地各有關(guān)部門(mén)要根據本實(shí)施意見(jiàn)要求，結合實(shí)際情況，制定具體落實(shí)推進(jìn)措施和相關(guān)配套文件。省發(fā)展改革委、省財政廳要會(huì )同有關(guān)部門(mén)對落實(shí)本實(shí)施意見(jiàn)的情況進(jìn)行監督檢查和跟蹤分析，每年向省人民政府報告。各級審計、監察部門(mén)要依法加強審計和監察。省有關(guān)部門(mén)要積極對接國家有關(guān)部委，及時(shí)了解各重點(diǎn)領(lǐng)域、重要生態(tài)區域的生態(tài)保護補償最新政策動(dòng)向，爭取政策、項目、資金向我省傾斜。要切實(shí)做好生態(tài)環(huán)境保護督察工作，督察行動(dòng)和結果要同生態(tài)保護補償工作有機結合。對生態(tài)保護補償工作落實(shí)不力的，要及時(shí)啟動(dòng)追責機制。

（二十一）加強宣傳引導。加強生態(tài)保護補償的政策解讀和宣傳教育，及時(shí)回應社會(huì )關(guān)切，引導全社會(huì )樹(shù)立生態(tài)產(chǎn)品有價(jià)、保護生態(tài)有責的意識。提高生態(tài)保護補償有關(guān)政策制定的社會(huì )參與度，廣聽(tīng)民意，吸納民智，營(yíng)造全社會(huì )珍惜環(huán)境、保護生態(tài)的良好氛圍。發(fā)揮好民間組織和志愿者的積極作用，形成政府、市場(chǎng)主體、社會(huì )力量齊抓共管的良好工作局面。

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