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南通市政府辦公室關(guān)于加快推進(jìn)行政調解工作規范化建設的實(shí)施意見(jiàn)
通政辦發(fā)〔2015〕148號
各縣（市）、區人民政府，市經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區管委會(huì )，蘇通科技產(chǎn)業(yè)園區管委會(huì )，通州灣江海聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)示范區管委會(huì )，市各委、辦、局，市各直屬單位：
為認真貫徹落實(shí)黨的十八大、十八屆三中四中全會(huì )精神，健全社會(huì )矛盾糾紛預防化解機制，切實(shí)維護社會(huì )和諧穩定，根據《省政府關(guān)于深入推進(jìn)依法行政加快建設法治政府的意見(jiàn)》（蘇政發(fā)〔2015〕1號）和《省政府辦公廳關(guān)于加強行政調解工作的意見(jiàn)》（蘇政辦發(fā)〔2011〕143號）等精神，經(jīng)市政府同意，現就加快推進(jìn)我市行政調解工作規范化建設提出如下實(shí)施意見(jiàn)：
一、充分認識行政調解規范化建設的重要意義
2011年以來(lái)，全市各級各部門(mén)按照省政府辦公廳蘇政辦發(fā)〔2011〕143號文件的統一部署，積極開(kāi)展行政調解相關(guān)工作，切實(shí)發(fā)揮便捷、高效、成本低、專(zhuān)業(yè)性等優(yōu)勢，在化解矛盾糾紛、增進(jìn)黨和政府與人民群眾的聯(lián)系、維護社會(huì )穩定等方面發(fā)揮了重要作用。但是，也要看到行政調解工作中還存在著(zhù)一些問(wèn)題，主要是：部分行政機關(guān)工作人員對行政調解工作重要性認識不足，一些部門(mén)行政調解組織不健全、工作計劃落實(shí)不到位，啟動(dòng)行政調解機制的主動(dòng)性不夠，行政調解的隨意性較大，規范化程度不高等，一定程度上影響了行政調解功能的發(fā)揮。當前，我市正處于全面建設更高水平小康社會(huì )并向基本實(shí)現現代化邁進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì )矛盾糾紛化解面臨許多新情況、新問(wèn)題，各級行政機關(guān)要按照黨的十八大關(guān)于“健全社會(huì )矛盾糾紛預防化解機制”的總體要求，站在維護我市改革發(fā)展穩定大局的高度，進(jìn)一步增強責任感和緊迫感，以行政調解的規范化建設為重點(diǎn)，不斷提升行政調解工作水平。要堅持通過(guò)行政調解的成功實(shí)踐，教育啟發(fā)群眾主動(dòng)選擇行政調解手段解決糾紛，培養行政機關(guān)工作人員依法辦事、盡職盡責的良好品質(zhì)，樹(shù)立行政機關(guān)便民利民親民形象，增強人民群眾對行政機關(guān)的信任，提高行政機關(guān)的執法權威，促進(jìn)人民群眾與政府之間建立起密切、融洽、協(xié)調、信賴(lài)的關(guān)系。
二、明確推進(jìn)行政調解工作的基本思路
?。ㄒ唬┳⒅匦姓{解與行政執法的銜接?！?a href='http://www.jumpstarthappiness.com/law/4794.html' title='國發(fā)〔2010〕33號《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設的意見(jiàn)》全文' target='_blank'>國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設的意見(jiàn)》（國發(fā)〔2010〕33號）明確提出：“要把行政調解作為地方各級人民政府和有關(guān)部門(mén)的重要職責，建立由地方各級人民政府負總責、政府法制機構牽頭、各職能部門(mén)為主體的行政調解工作體制?！毙姓{解是一項重要的行政職責，要擺在創(chuàng )新社會(huì )治理方式、推進(jìn)基層治理法治化的框架下，與依法全面履行政府職能相結合，穩步推進(jìn)實(shí)施。各級行政機關(guān)要建立行政調解與行政許可、行政處罰等行政職能互相配合、各盡其用的行政職能體系，加快推動(dòng)政府職能轉變，促進(jìn)法治政府建設。
?。ǘ┌l(fā)揮行政調解在市場(chǎng)監管中的作用。行政機關(guān)在市場(chǎng)監管活動(dòng)中，要著(zhù)眼于改革發(fā)展全局，堅持多予少取、激發(fā)活力，充分釋放社會(huì )創(chuàng )造潛力。要積極轉變行政理念，創(chuàng )新監管方式，摒棄重管理輕服務(wù)、重裁決輕調解、重處罰輕教育的觀(guān)念和做法，不斷增強行政調解意識，尤其對有關(guān)投訴、舉報等處理，要注重運用調解的方式解決實(shí)際問(wèn)題，弱化“管控”，強化服務(wù)與協(xié)調，在行政系統內有效化解，切實(shí)改變行政機關(guān)單純以行政處罰等手段平息爭端的方式，把該管的事情管住管好，使市場(chǎng)在資源配置中起決定作用和更好發(fā)揮政府作用。
?。ㄈ┻\用行政調解手段化解矛盾糾紛。行政調解是有效化解矛盾糾紛，維護社會(huì )穩定的重要手段，是落實(shí)執法為民、依法行政，密切黨群、干群關(guān)系的有效途徑。行政機關(guān)要把穩定與和諧作為基本目標，在處理熱點(diǎn)問(wèn)題、群體性問(wèn)題、具有普遍性的社會(huì )問(wèn)題時(shí)，不能簡(jiǎn)單地把社會(huì )矛盾推向信訪(fǎng)、推向訴訟，要積極引導當事人進(jìn)入行政調解渠道解決問(wèn)題，能夠選擇最便捷、最適當的方式及時(shí)有效化解糾紛，減少糾紛解決成本。要加強與其他糾紛解決制度的銜接和協(xié)調，建立完善多元化糾紛解決機制，形成社會(huì )矛盾糾紛化解網(wǎng)絡(luò )和工作合力，切實(shí)將行政爭議化解在基層、化解在矛盾初發(fā)階段。
三、規范行政調解工作程序
調解程序可分為簡(jiǎn)易程序和一般程序。其中，簡(jiǎn)易程序適用于案情簡(jiǎn)單、調解結果能夠即時(shí)履行的爭議糾紛，盡可能減少當事人的程序性負擔；一般程序適用于案情復雜、當場(chǎng)不能解決的爭議糾紛。一般程序通常包括以下步驟：
?。ㄒ唬┥暾?。行政調解可書(shū)面申請，也可口頭申請；可由一方當事人申請，也可由行政機關(guān)依職權提出，但必須征得各方當事人同意。一方當事人是政府工作部門(mén)的，另一方當事人可向該部門(mén)或該部門(mén)的上一級主管部門(mén)提出調解要求，也可向同級“大調解”工作機構或同級政府法制機構提出調解申請。行政機關(guān)在日常管理和行政執法過(guò)程中發(fā)現爭議糾紛時(shí)，應當主動(dòng)告知當事人可申請行政調解。
?。ǘ┦芾?。行政機關(guān)收到行政調解申請后，應及時(shí)決定是否受理并告知當事人。2個(gè)以上行政機關(guān)收到同一行政調解申請的，由具有相關(guān)管理職能的行政機關(guān)受理； 2個(gè)以上行政機關(guān)均有權管轄的，由最先收到行政調解申請的行政機關(guān)受理。對涉及多個(gè)部門(mén)的矛盾糾紛，由政府法制機構或“大調解”工作機構指定的部門(mén)牽頭調解。
?。ㄈ┱{處。行政機關(guān)受理行政調解后，應及時(shí)告知當事人依法享有的權利、遵循的程序及相關(guān)事項。調解過(guò)程中，要認真聽(tīng)取各方當事人的陳述、申辯和質(zhì)證，分析并歸納各方爭議的焦點(diǎn)，依據法律、法規、規章及有關(guān)規定，對當事人進(jìn)行說(shuō)服、勸導，引導爭議各方達成諒解。涉及重大、復雜以及社會(huì )影響較大的爭議糾紛，行政機關(guān)應當制作調解筆錄，全面客觀(guān)記載調解的過(guò)程和內容。對爭議糾紛基本事實(shí)有異議的，行政機關(guān)可采取聽(tīng)證、現場(chǎng)調查等方式調查取證。調解達成協(xié)議的，應簽訂調解協(xié)議書(shū)。
各級行政機關(guān)應根據行政復議、行政訴訟等法定救濟權利的時(shí)效和行政調解工作實(shí)際，確定本地區、本系統行政調解時(shí)限。對在規定時(shí)限內達不成調解協(xié)議的，行政機關(guān)應及時(shí)終止調解，依法作出處理或引導當事人通過(guò)行政復議、仲裁和訴訟等渠道解決。行政調解協(xié)議經(jīng)各方當事人認可并簽字或蓋章后，即對調解當事人具有約束力，當事人應當自覺(jué)履行。行政機關(guān)應及時(shí)對爭議各方履行調解協(xié)議情況進(jìn)行回訪(fǎng)，督促各方履行約定義務(wù)，鞏固調解成果，實(shí)現定紛止爭、案結事了。
法律、法規、規章對行政調解程序、時(shí)限等有明確規定的，從其規定。
各級行政機關(guān)要完善行政調解配套制度，按照《省政府法制辦公室關(guān)于印發(fā)〈行政調解文書(shū)示范文本（試行）〉的通知》（蘇府法〔2012〕72號），規范行政調解文書(shū)格式，建立案件申請、受理、調處、回訪(fǎng)、登記統計、立卷歸檔和信息報送等制度，確保行政調解工作規范運行。
四、提升行政調解工作實(shí)效
?。ㄒ唬┡Π研姓幾h化解在行政程序中。各級行政機關(guān)要切實(shí)做到行政調解與依法履職相結合，積極主動(dòng)地開(kāi)展行政調解工作，當前要重點(diǎn)關(guān)注兩類(lèi)行政爭議：一是行政機關(guān)或者法律法規授權的具有管理公共事務(wù)職能的組織，與相對人之間產(chǎn)生的法律法規規定可以調解的行政爭議；二是公民、法人或者其他組織之間產(chǎn)生的與行政管理有直接或間接關(guān)聯(lián)的民事糾紛。在調解時(shí)，要找準爭議糾紛的焦點(diǎn)和各方利益的平衡點(diǎn)，充分發(fā)揮專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢，采取靈活多樣的方式，注重法、理、情的有機統一，開(kāi)展耐心、細致的說(shuō)服勸導工作，促成各方當事人互諒互讓?zhuān)_成調解協(xié)議。
?。ǘ┣袑?shí)做好民事糾紛的調解工作。對依法應當由行政機關(guān)裁決、調處的民事糾紛，行政機關(guān)要優(yōu)先適用調解，向當事人耐心宣傳有關(guān)法律法規，說(shuō)服和勸導當事人在平等協(xié)商、互諒互讓的基礎上解決糾紛，努力促成各方當事人達成協(xié)議。通過(guò)調解，各方當事人能夠達成協(xié)議的，行政機關(guān)應當制作行政調解文書(shū)；不能達成協(xié)議的，行政機關(guān)應當在法定期限內依法作出裁決，并及時(shí)告知當事人救濟權利和途徑。
?。ㄈ┓e極配合法院開(kāi)展行政訴前和訴中協(xié)調工作。行政訴訟案件較多的行政機關(guān)，要積極配合人民法院做好行政案件訴前、訴中的協(xié)調工作。行政機關(guān)對人民法院在行政訴訟立案階段提出的協(xié)調意見(jiàn)，應當認真對待、積極履行；對人民法院指出的執法問(wèn)題，應當立即核實(shí)、主動(dòng)改正、消除負面影響；對因行政行為被訴可能引發(fā)重大矛盾糾紛的，應當立即將有關(guān)情況向主管領(lǐng)導匯報。政府法制部門(mén)要發(fā)揮好對涉訴行政爭議化解工作的統籌協(xié)調作用，做好涉訴行政爭議化解工作。
五、加強行政調解工作的組織領(lǐng)導
?。ㄒ唬┙∪姓{解工作體制。各地要不斷完善由政府總負責、政府法制辦牽頭、各職能部門(mén)為主體的行政調解工作體制。在同級政府領(lǐng)導下，由政府法制部門(mén)會(huì )同宣傳、司法、公安、編制、信訪(fǎng)、財政、人社、規劃、國土、房管、建設、農業(yè)、衛計、民政、國資等部門(mén)建立工作協(xié)調機制，共同研究部署本地區行政調解工作的總體安排，統籌協(xié)調跨地區、跨部門(mén)重大矛盾糾紛的行政調解工作，監督考核各行政機關(guān)開(kāi)展行政調解工作情況。各級政府法制部門(mén)承擔行政調解工作有關(guān)事項的統籌協(xié)調、信息交流、聯(lián)絡(luò )及督查考核等日常工作。
?。ǘ┘訌娦姓{解隊伍建設。各級行政機關(guān)要把政治思想好、業(yè)務(wù)能力強、有較高法律素質(zhì)、善于做群眾工作的干部充實(shí)到行政調解隊伍中去。要圍繞行政調解員應當具有的基本知識、基本素質(zhì)和基本能力，結合行政執法人員上崗綜合法律知識培訓，加大對行政調解員的教育培訓力度，逐步使行政調解員達到“四懂”（懂方針政策、懂法律法規、懂業(yè)務(wù)知識、懂調解技巧）、“四會(huì )”（會(huì )預防、會(huì )調查、會(huì )調解、會(huì )制作調解文書(shū)），不斷提高行政調解員對各類(lèi)行政爭議糾紛的化解能力、對重大行政爭議糾紛的管控能力、對突發(fā)行政爭議糾紛的應急能力。
?。ㄈ┳ズ眯麄?、總結和提升工作。各地要充分運用廣播、電視、報刊、網(wǎng)絡(luò )等新聞媒體，對行政調解工作內容、程序和實(shí)踐經(jīng)驗進(jìn)行宣傳，積極引導廣大人民群眾了解行政調解、支持并選擇行政調解解決矛盾糾紛。要對行政爭議和民事糾紛發(fā)生較多和影響面較大的領(lǐng)域加強調查研究，提出針對性的指導意見(jiàn)，對行政調解工作定期進(jìn)行通報，注重行政調解成功案例的累積，不斷總結、提高行政調解經(jīng)驗，把握新形勢下行政調解工作的規律和特點(diǎn)，積極探索有效化解爭議糾紛的行政調解方式，逐步實(shí)現行政調解工作制度化、法治化，進(jìn)一步彰顯行政調解工作社會(huì )效果。
南通市人民政府辦公室
2015年9月17日
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