皖發(fā)〔2017〕27號《中共安徽省委安徽省人民政府關(guān)于穩步推進(jìn)農村集體產(chǎn)權制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》

中共安徽省委安徽省人民政府關(guān)于穩步推進(jìn)農村集體產(chǎn)權制度改革的實(shí)施意見(jiàn)




皖發(fā)〔2017〕27號               2017年8月28日

為貫徹落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩步推進(jìn)農村集體產(chǎn)權制度改革的意見(jiàn)》精神，結合我省實(shí)際，制定如下實(shí)施意見(jiàn)。

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì )精神，以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導，深入學(xué)習貫徹習近平總書(shū)記系列重要講話(huà)精神和治國理政新理念新思想新戰略，深入學(xué)習貫徹習近平總書(shū)記“7·26”重要講話(huà)和視察安徽重要講話(huà)精神，牢固樹(shù)立新發(fā)展理念，認真落實(shí)黨中央、國務(wù)院及省第十次黨代會(huì )決策部署，以明晰農村集體產(chǎn)權歸屬、維護農村集體經(jīng)濟組織成員權利為目的，以推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)改革為重點(diǎn)任務(wù)，以發(fā)展股份合作等多種形式的合作與聯(lián)合為導向，堅持農村土地集體所有，堅持家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎性地位，探索集體經(jīng)濟新的實(shí)現形式和運行機制，不斷解放和發(fā)展農村社會(huì )生產(chǎn)力，促進(jìn)農業(yè)發(fā)展、農民富裕、農村繁榮，為推進(jìn)城鄉協(xié)調發(fā)展、鞏固黨在農村的執政基礎提供重要支撐和保障。

（二）基本原則

把握正確改革方向。充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，明確農村集體經(jīng)濟組織市場(chǎng)主體地位，完善農民對集體資產(chǎn)股份權能，把實(shí)現好、維護好、發(fā)展好廣大農民的根本利益作為改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，促進(jìn)集體經(jīng)濟發(fā)展和農民持續增收。

堅守法律政策底線(xiàn)。堅持農民集體所有不動(dòng)搖，不能把集體經(jīng)濟改弱了、改小了、改垮了，防止集體資產(chǎn)流失；堅持農民權利不受損，不能把農民的財產(chǎn)權利改虛了、改少了、改沒(méi)了，防止內部少數人控制和外部資本侵占。嚴格依法辦事，妥善處理各種利益關(guān)系。

尊重農民群眾意愿。發(fā)揮農民主體作用，支持農民創(chuàng )新創(chuàng )造，把選擇權交給農民，確保農民知情權、參與權、表達權、監督權，真正讓農民成為改革的參與者和受益者。

分類(lèi)有序推進(jìn)改革。根據集體資產(chǎn)的不同類(lèi)型和不同地區條件確定改革任務(wù)，堅持分類(lèi)實(shí)施、穩慎開(kāi)展、有序推進(jìn)，堅持先行試點(diǎn)、先易后難，不搞齊步走、不搞一刀切；堅持問(wèn)題導向，確定改革的突破口和優(yōu)先序，明確改革路徑和方式，著(zhù)力在關(guān)鍵環(huán)節和重點(diǎn)領(lǐng)域取得突破。

堅持黨的領(lǐng)導。堅持農村基層黨組織的領(lǐng)導核心地位不動(dòng)搖，圍繞鞏固黨在農村的執政基礎來(lái)謀劃和實(shí)施農村集體產(chǎn)權制度改革，確保集體經(jīng)濟組織依法依規運行，逐步實(shí)現共同富裕。

（三）目標任務(wù)。從2017年開(kāi)始，力爭用3年左右時(shí)間基本完成農村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作，用5年左右時(shí)間基本完成集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革，逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產(chǎn)權制度，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟要求的集體經(jīng)濟運行新機制，形成有效維護農村集體經(jīng)濟組織成員權利的治理體系。

二、切實(shí)加強農村集體資產(chǎn)管理

（四）全面開(kāi)展集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資。省級制定清產(chǎn)核資方案，各縣（市、區）負責組織實(shí)施。要對集體所有的各類(lèi)資產(chǎn)進(jìn)行全面清產(chǎn)核資，摸清集體家底，健全管理制度，防止資產(chǎn)流失。在清產(chǎn)核資中，重點(diǎn)清查核實(shí)未承包到戶(hù)的資源性資產(chǎn)和集體統一經(jīng)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)以及貨幣資金、債權債務(wù)等，查實(shí)存量、價(jià)值和使用情況，做到賬證相符和賬實(shí)相符。對清查出的沒(méi)有登記入賬或者核算不準確的，要經(jīng)核對公示后登記入賬或者調整賬目；對長(cháng)期借出或者未按規定手續租賃轉讓的，要清理收回或者補辦手續；對侵占集體資金和資產(chǎn)的，要如數退賠，涉及違規違紀的移交紀檢監察機關(guān)處理，構成犯罪的移交司法機關(guān)依法追究當事人的刑事責任。建立清產(chǎn)核資公示制度，清產(chǎn)核資結果及時(shí)向全體農村集體經(jīng)濟組織成員公示，并經(jīng)成員大會(huì )或者代表大會(huì )確認。清產(chǎn)核資結束后，要建立健全集體資產(chǎn)登記、保管、使用、處置等制度，實(shí)行臺賬管理。

（五）明確集體資產(chǎn)所有權。在清產(chǎn)核資基礎上，把農村集體資產(chǎn)的所有權確權到不同層級的農村集體經(jīng)濟組織成員集體，并依法由農村集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權。屬于村農民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權，未成立集體經(jīng)濟組織的由村民委員會(huì )代表集體行使所有權；分別屬于村內兩個(gè)以上農民集體所有的，由村內各該集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權，未成立集體經(jīng)濟組織的由村民小組代表集體行使所有權；屬于鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權。有集體統一經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)的村（組），特別是城中村、城郊村、經(jīng)濟發(fā)達村等，應建立健全農村集體經(jīng)濟組織，并在村黨組織的領(lǐng)導和村民委員會(huì )的支持下，按照法律法規行使集體資產(chǎn)所有權。集體資產(chǎn)所有權確權要嚴格按照產(chǎn)權歸屬進(jìn)行，不能打亂原集體所有的界限。

（六）加強集體資產(chǎn)財務(wù)管理。修改完善農村集體資金資產(chǎn)資源管理若干規定。加快農村集體資產(chǎn)監督管理信息化建設，盡快建成省市縣互聯(lián)互通的監管平臺，加強農村集體資金資產(chǎn)資源規范化管理。穩定農村財會(huì )隊伍，加強能力培訓，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)。健全集體經(jīng)濟組織民主理財制度，發(fā)揮村務(wù)監督委員會(huì )作用，規范財務(wù)公開(kāi)，切實(shí)維護集體成員的監督管理權。加強農村集體經(jīng)濟組織審計監督，做好日常財務(wù)收支等定期審計，繼續開(kāi)展村干部任期和離任經(jīng)濟責任等專(zhuān)項審計，建立問(wèn)題移交、定期通報和責任追究查處制度，防止侵占集體資產(chǎn)。對集體財務(wù)管理混亂的村，縣級黨委和政府要及時(shí)組織力量進(jìn)行整頓，防止和糾正發(fā)生在群眾身邊的腐敗行為。

三、由點(diǎn)及面開(kāi)展農村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革

（七）穩步推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革。各地要認真總結試點(diǎn)經(jīng)驗，按照省里確定的時(shí)間要求，制定實(shí)施計劃、確定年度任務(wù)，推進(jìn)農村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革。改革主要在有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的村（組），特別是城中村、城郊村和經(jīng)濟發(fā)達村開(kāi)展。已經(jīng)開(kāi)展改革的地方，要總結經(jīng)驗，健全制度，讓農民有更多獲得感。改革的重點(diǎn)是在清產(chǎn)核資的基礎上，將農村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據，發(fā)展多種形式的股份合作。農村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的股份合作制改革，不同于工商企業(yè)的股份制改造，要體現成員集體所有和特有的社區性，只能在農村集體經(jīng)濟組織內部進(jìn)行。股權設置應以成員股為主，是否設置集體股由本集體經(jīng)濟組織成員民主討論決定。對于集體經(jīng)濟比較薄弱、以農業(yè)為主、負債較多的村，經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員民主討論決定，可設置一定比例的集體股，但集體股占總股本的比例一般不超過(guò)20%。股權管理提倡實(shí)行不隨人口增減變動(dòng)而調整的方式。改革后農村集體經(jīng)濟組織要完善治理機制，制定組織章程，涉及成員利益的重大事項實(shí)行民主決策，防止少數人操控。

（八）確認農村集體經(jīng)濟組織成員身份。依據有關(guān)法律法規，按照尊重歷史、兼顧現實(shí)、程序規范、群眾認可的原則，統籌考慮戶(hù)籍關(guān)系、農村土地承包關(guān)系、對集體積累的貢獻等因素，協(xié)調平衡各方利益，做好農村集體經(jīng)濟組織成員身份確認工作，解決成員邊界不清的問(wèn)題。各地在推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革中，要積極探索在群眾民主協(xié)商基礎上確認農村集體經(jīng)濟組織成員的具體程序、標準和管理辦法，建立健全農村集體經(jīng)濟組織成員登記備案機制。對其他無(wú)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的村（組），可根據群眾意愿，逐步開(kāi)展農村集體經(jīng)濟組織成員身份確認工作。成員身份的確認既要得到多數人認可，又要防止多數人侵犯少數人權益，切實(shí)保護婦女合法權益。提倡農村集體經(jīng)濟組織成員家庭今后的新增人口，通過(guò)分享家庭內擁有的集體資產(chǎn)權益的辦法，按章程獲得集體資產(chǎn)份額和集體成員身份。

（九）保障農民集體資產(chǎn)股份權利。組織實(shí)施好賦予農民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權等權能改革試點(diǎn)。在開(kāi)展集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革和權能改革試點(diǎn)中，要建立集體資產(chǎn)股權登記制度，記載農村集體經(jīng)濟組織成員持有的集體資產(chǎn)股份信息，出具股權證書(shū)。健全集體收益分配制度，明確公積金、公益金提取比例，落實(shí)好農民集體資產(chǎn)股份收益分配權。探索農民對集體資產(chǎn)股份有償退出的條件和程序，現階段農民持有的集體資產(chǎn)股份有償退出不得突破本集體經(jīng)濟組織的范圍，可以在本集體內部轉讓或者由本集體贖回。有關(guān)部門(mén)要認真總結改革試點(diǎn)經(jīng)驗，研究制定集體資產(chǎn)股份抵押、擔保貸款實(shí)施辦法，指導農村集體經(jīng)濟組織制定農民持有集體資產(chǎn)股份繼承的辦法。

四、積極探索農村集體經(jīng)濟有效實(shí)現形式

（十）發(fā)揮農村集體經(jīng)濟組織功能作用。在農村集體產(chǎn)權制度改革中成立的經(jīng)濟合作社或股份經(jīng)濟合作社，現階段由縣（市、區）政府主管部門(mén)發(fā)放農村集體經(jīng)濟組織登記證書(shū)，農村集體經(jīng)濟組織可據此向有關(guān)部門(mén)辦理銀行開(kāi)戶(hù)等相關(guān)手續，開(kāi)展經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)。發(fā)揮好農村集體經(jīng)濟組織在管理集體資產(chǎn)、開(kāi)發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟、服務(wù)集體成員等方面的功能作用。在基層黨組織領(lǐng)導下，探索明晰農村集體經(jīng)濟組織與村民委員會(huì )的職能關(guān)系，有效承擔集體經(jīng)濟經(jīng)營(yíng)管理事務(wù)和村民自治事務(wù)。有需要且條件許可的地方，可以實(shí)行村民委員會(huì )事務(wù)和集體經(jīng)濟事務(wù)分離。妥善處理好村黨組織、村民委員會(huì )和農村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系。

（十一）維護農村集體經(jīng)濟組織合法權利。完善農村土地所有權承包權經(jīng)營(yíng)權分置辦法，落實(shí)農村集體土地所有權。農村承包土地經(jīng)營(yíng)權流轉不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得違反耕地保護制度。以家庭承包方式承包的集體土地，采取轉讓、互換方式流轉的，應在本集體經(jīng)濟組織內進(jìn)行，且需經(jīng)農村集體經(jīng)濟組織等發(fā)包方同意；采取出租（轉包）或者其他方式流轉經(jīng)營(yíng)權的，應報農村集體經(jīng)濟組織等發(fā)包方書(shū)面備案。在農村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)中，探索正確處理國家、集體、農民三者利益分配關(guān)系的有效辦法。嚴格保護集體資產(chǎn)所有權，防止被虛置。對于經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，要體現集體的維護、管理、運營(yíng)權利；對于非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，不宜折股量化到戶(hù)，要根據其不同投資來(lái)源和有關(guān)規定統一運行管護。加強集體資產(chǎn)運營(yíng)監管，集體經(jīng)濟組織要健全相關(guān)制度、簽訂規范合同、完善監督機制，確保運營(yíng)資產(chǎn)保值增值。

（十二）多種形式發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。鼓勵各地拓寬農村集體經(jīng)濟發(fā)展渠道，通過(guò)開(kāi)發(fā)資源、盤(pán)活資產(chǎn)、綜合服務(wù)等方式，探索集體經(jīng)濟發(fā)展新途徑。積極推進(jìn)“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農民變股東”改革，整合有關(guān)涉農項目資金和政府幫扶資金等，支持發(fā)展村級集體經(jīng)濟。鼓勵村集體利用集體積累資金和資產(chǎn)，通過(guò)入股或者參股農業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、村與村合作、村企聯(lián)手共建、扶貧開(kāi)發(fā)等多種形式增加集體收入。到2020年，全部消除無(wú)集體經(jīng)營(yíng)性收益“空殼村”。

（十三）引導農村產(chǎn)權規范流轉和交易。建立市場(chǎng)建設和運行財政補貼機制，依托集體資產(chǎn)監督管理、土地經(jīng)營(yíng)權流轉管理等平臺，力爭用2年左右時(shí)間建成縣鄉聯(lián)網(wǎng)運行、符合農村實(shí)際需要的產(chǎn)權流轉交易市場(chǎng)，開(kāi)展農村承包土地經(jīng)營(yíng)權、集體林權、小型水利設施使用權、“四荒”地使用權、農業(yè)類(lèi)知識產(chǎn)權、農村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)出租等流轉交易。加強農村產(chǎn)權流轉交易服務(wù)和監督管理，縣級以上政府要制定產(chǎn)權流轉交易管理辦法，健全市場(chǎng)交易規則，促進(jìn)公開(kāi)規范交易。維護進(jìn)城落戶(hù)農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，在試點(diǎn)基礎上探索支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益的有效辦法。

五、組織保障

（十四）強化組織領(lǐng)導。農村集體產(chǎn)權制度改革是具有四梁八柱性質(zhì)的重大改革，各級黨委和政府要切實(shí)加強組織領(lǐng)導，認真抓好各項改革部署的貫徹落實(shí)，既要鼓勵創(chuàng )新、勇于試驗，又要把控方向、有歷史耐心，積極穩妥推進(jìn)改革。強化縣級農村集體產(chǎn)權制度改革工作組織實(shí)施責任，建立各級黨委書(shū)記特別是縣鄉黨委書(shū)記親自?huà)鞄浀墓ぷ魍七M(jìn)機制。各地要切實(shí)加強縣鄉農村經(jīng)營(yíng)管理體系建設，確保事有人管、責有人負；層層分解任務(wù)，落實(shí)工作措施，提出具體要求，創(chuàng )造保障條件。對于改革中遇到的矛盾和問(wèn)題，要切實(shí)加以解決，涉及重大政策調整的，要及時(shí)向上級請示匯報，確保社會(huì )和諧穩定。

（十五）精心組織實(shí)施。全省農村集體產(chǎn)權制度改革工作由省委農村工作領(lǐng)導小組組織領(lǐng)導，省農委、省委農村工作領(lǐng)導小組辦公室牽頭實(shí)施。要梳理細化各項改革任務(wù)，明確任務(wù)承擔單位，制定配套的分工實(shí)施方案。省有關(guān)部門(mén)要加強工作部署，建立工作臺賬，強化工作調度，切實(shí)抓好落實(shí)。農業(yè)等有關(guān)部門(mén)的干部要深入基層，加強調查研究和工作指導，開(kāi)展政策解讀，編寫(xiě)宣傳材料，讓基層干部群眾全面了解改革的目的和政策要求，動(dòng)員廣大群眾更好地支持和參與改革。開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓，提高業(yè)務(wù)人員政策水平和操作能力。強化監督檢查，建立通報制度，嚴肅查處和糾正弄虛作假、侵害集體經(jīng)濟組織及其成員權益等行為。注重改革的系統性、協(xié)同性，與正在推進(jìn)的有關(guān)改革做好銜接，發(fā)揮改革的綜合效應。

（十六）加大政策扶持。清理廢除各種阻礙農村集體經(jīng)濟發(fā)展的不合理規定，營(yíng)造有利于推進(jìn)農村集體產(chǎn)權制度改革的政策環(huán)境。落實(shí)好農村集體產(chǎn)權制度改革的稅收政策。在農村集體產(chǎn)權制度改革中，落實(shí)免征因權利人名稱(chēng)變更登記、資產(chǎn)產(chǎn)權變更登記涉及的契稅，免征簽訂產(chǎn)權轉移書(shū)據涉及的印花稅，免收確權變更中的土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)登記費政策。進(jìn)一步完善財政引導、多元化投入共同扶持集體經(jīng)濟發(fā)展機制。對政府撥款、減免稅費、社會(huì )捐助等形成的資產(chǎn)歸農村集體經(jīng)濟組織所有，可以量化為集體成員持有的股份。逐步增加政府對農村的公共服務(wù)支出，減少農村集體經(jīng)濟組織的相應負擔。完善金融機構對農村集體經(jīng)濟組織的融資、擔保等政策，健全風(fēng)險防范分擔機制。政府出資設立的投融資公司或融資擔保公司，要積極為村集體經(jīng)濟發(fā)展提供融資服務(wù)。統籌安排農村集體經(jīng)濟組織發(fā)展所需用地，落實(shí)在依法征收農村集體土地時(shí)預留一定比例建設用地專(zhuān)項用于發(fā)展村集體經(jīng)濟政策。

（十七）加強法治建設。建立健全農村產(chǎn)權保護制度，研究制定農村集體經(jīng)濟組織方面的地方性法規，推進(jìn)省農村土地承包法實(shí)施辦法等修改工作。適時(shí)完善集體土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市、宅基地管理等方面制度。認真做好農村產(chǎn)權糾紛調解仲裁和司法救濟工作。

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