國發(fā)〔1998〕36號《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國生態(tài)環(huán)境建設規劃的通知》

國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國生態(tài)環(huán)境建設規劃的通知


國發(fā)〔1998〕36號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構：

根據江澤民、李鵬、朱镕基同志的指示，由國家計委組織有關(guān)部門(mén)制訂的《全國生態(tài)環(huán)境建設規劃》已經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會(huì )議討論通過(guò)，現印發(fā)給你們，請你們結合本地區的具體情況，因地制宜地制訂本地區的生態(tài)環(huán)境建設規劃，調動(dòng)億萬(wàn)群眾的積極性，組織全社會(huì )的力量，投入生態(tài)環(huán)境建設。要積極行動(dòng)起來(lái)，在以江澤民同志為核心的黨中央領(lǐng)導下，發(fā)揮社會(huì )主義制度的優(yōu)越性，發(fā)揚艱苦奮斗的創(chuàng )業(yè)精神，為改善生態(tài)環(huán)境，建設祖國秀美山川，做出更大貢獻。
 

全國生態(tài)環(huán)境建設規劃

（1999年1月國務(wù)院常務(wù)會(huì )議討論通過(guò)）

生態(tài)環(huán)境是人類(lèi)生存和發(fā)展的基本條件，是經(jīng)濟、社會(huì )發(fā)展的基礎。保護和建設好生態(tài)環(huán)境，實(shí)現可持續發(fā)展，是我國現代化建設中必須始終堅持的一項基本方針。發(fā)揮社會(huì )主義制度的優(yōu)越性，發(fā)揚艱苦創(chuàng )業(yè)精神，大力開(kāi)展植樹(shù)種草，治理水土流失，防治荒漠化，建設生態(tài)農業(yè)，經(jīng)過(guò)一代一代人長(cháng)期地、持續地奮斗，建設祖國秀美山川，是把我國現代化建設事業(yè)全面推向21世紀的重大戰略部署。全面實(shí)施這項跨世紀的宏偉工程，既是中華民族發(fā)展史上的偉大壯舉，也是履行有關(guān)國際公約的實(shí)際行動(dòng)和對世界文明作出的重要貢獻。為此，國家制定具有長(cháng)期指導作用的全國生態(tài)環(huán)境建設規劃，并納入國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展計劃。

從我國生態(tài)環(huán)境保護和建設的實(shí)際出發(fā)，本規劃僅對全國陸地生態(tài)環(huán)境建設的一些重要方面進(jìn)行規劃，主要包括：天然林等自然資源保護、植樹(shù)種草、水土保持、防治荒漠化、草原建設、生態(tài)農業(yè)等。

 一、我國生態(tài)環(huán)境建設概況

建國以來(lái)，我國各族人民在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下，發(fā)揚艱苦奮斗精神，為改善生態(tài)環(huán)境作出了巨大努力，取得了很大成績(jì)，并積累了大量寶貴的經(jīng)驗。特別是改革開(kāi)放以來(lái)，國家先后實(shí)施“三北”防護林、長(cháng)江中上游防護林、沿海防護林等一系列林業(yè)生態(tài)工程，開(kāi)展黃河、長(cháng)江等七大流域水土流失綜合治理，加大荒漠化治理力度，推廣旱作節水農業(yè)技術(shù)，加強草原和生態(tài)農業(yè)建設，使我國的生態(tài)環(huán)境建設進(jìn)入了新的發(fā)展階段。40多年來(lái)，全國累計治理水土流失面積67萬(wàn)平方公里，修梯田、建壩地、治沙造田1067萬(wàn)公頃，人工造林保存面積3425萬(wàn)公頃，飛播造林2533萬(wàn)公頃，封山育林3407萬(wàn)公頃，森林覆蓋率提高到13.92%。建成50個(gè)生態(tài)農業(yè)示范縣和2000多個(gè)生態(tài)農業(yè)示范點(diǎn)，人工種草和改良草地保留面積1482萬(wàn)公頃。在生態(tài)環(huán)境建設方面作出的各種努力正在并將繼續對國民經(jīng)濟和社會(huì )可持續發(fā)展產(chǎn)生積極的影響。但是，應當清醒地看到，我國自然生態(tài)環(huán)境仍很脆弱，生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢還沒(méi)有遏制住。主要表現在：

——水土流失日趨嚴重。全國水土流失面積367萬(wàn)平方公里，約占國土面積的38%。近年來(lái)，很多地區水土流失面積、侵蝕強度、危害程度呈加劇的趨勢，全國平均每年新增水土流失面積1萬(wàn)平方公里。

——荒漠化土地面積不斷擴大。全國荒漠化土地面積已達262萬(wàn)平方公里，并且每年還以2460平方公里的速度擴展。

——大面積的森林被砍伐，天然植被遭到破壞，大大降低其防風(fēng)固沙、蓄水保土、涵養水源、凈化空氣、保護生物多樣性等生態(tài)功能。毀林開(kāi)墾、陡坡種植、圍湖造田等加重了自然災害造成的損失。

——草地退化、沙化和堿化（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三化”）面積逐年增加。全國已有“三化”草地面積1．35億公頃，約占草地總面積的1／3，并且每年還在以200萬(wàn)公頃的速度增加。一些地區為了短期利益，不合理開(kāi)墾草原，加劇土地的荒漠化。

——生物多性受到嚴重破壞。我國已有15%至20%的動(dòng)植物種類(lèi)受到威脅，高于世界10%－15%的平均水平。

日益惡化的生態(tài)環(huán)境，給我國經(jīng)濟和社會(huì )帶來(lái)極大危害，嚴重影響可持續發(fā)展。一是加劇貧困程度。目前，全國農村貧困人口90%以上生活在生態(tài)環(huán)境比較惡劣的地區。惡劣的生態(tài)環(huán)境是當地群眾貧困的主要根源。二是加劇經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展的壓力。我國人多地少，土地后備資源匱乏，如果不能有效地控制水土流失和土地荒漠化，將嚴重影響我國的可持續發(fā)展。三是加劇自然災害的發(fā)生。由于降雨量減少和水土流失等原因，黃河河道淤積越來(lái)越嚴重，加之超量用水，斷流時(shí)間越來(lái)越長(cháng)，長(cháng)此下去，黃河有可能成為間歇性河流；由于不合理開(kāi)發(fā)，長(cháng)江流域植被減少，土壤流失，崩塌、泥石流等災害頻繁發(fā)生，泥沙量逐年增加，威脅中下游地區經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展。全國每年因干旱、洪澇等各種自然災害造成的損失呈大幅度增長(cháng)之勢。

二、生態(tài)環(huán)境建設的指導思想和奮斗目標

我國生態(tài)環(huán)境建設的指導思想是：高舉鄧小平理論偉大旗幟，充分發(fā)揮社會(huì )主義制度的優(yōu)越性，調動(dòng)全社會(huì )各方面的力量，堅持從我國的國情出發(fā)，遵循自然規律和經(jīng)濟規律，緊緊圍繞我國生態(tài)環(huán)境面臨的突出矛盾和問(wèn)題，以改善生態(tài)環(huán)境、提高人民生活質(zhì)量、實(shí)現可持續發(fā)展為目標，以科技為先導，以重點(diǎn)地區治理開(kāi)發(fā)為突破口，把生態(tài)環(huán)境建設與經(jīng)濟發(fā)展緊密結合起來(lái)，處理好長(cháng)遠與當前、全局與局部的關(guān)系，促進(jìn)生態(tài)效益、經(jīng)濟效益與社會(huì )效益的協(xié)調統一。

我國生態(tài)環(huán)境建設遵循的基本原則是：堅持統籌規劃，突出重點(diǎn)，量力而行，分步實(shí)施，優(yōu)先抓好對全國有廣泛影響的重點(diǎn)區域和重點(diǎn)工程，力爭在短時(shí)期內有所突破；堅持按客觀(guān)規律辦事，從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，講求實(shí)效，采取生物措施、工程措施與農藝措施相結合，各種治理措施科學(xué)配置，發(fā)揮綜合治理效益；堅持依法保護和治理生態(tài)環(huán)境，依靠科技進(jìn)步加快建設進(jìn)程，建立法律法規保障體系和科技支撐體系，使生態(tài)環(huán)境的保護和建設法制化，工程的設計、施工和管理科學(xué)化；堅持以預防為主，治理與保護、建設與管理并重，除害和興利并舉，實(shí)行“邊建設、邊保護”，使各項生態(tài)環(huán)境建設工程發(fā)揮長(cháng)期效益；堅持把生態(tài)環(huán)境建設與產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)、農民脫貧致富、區域經(jīng)濟發(fā)展相結合；堅持依靠?jì)|萬(wàn)群眾，廣泛動(dòng)員全社會(huì )的力量共同參與，建立多元化的投入機制，多渠道籌集生態(tài)環(huán)境建設資金。

我國生態(tài)環(huán)境建設的總體目標是：用大約50年左右的時(shí)間，動(dòng)員和組織全國人民，依靠科學(xué)技術(shù)，加強對現有天然林及野生動(dòng)植物資源的保護，大力開(kāi)展植樹(shù)種草，治理水土流失，防治荒漠化，建設生態(tài)農業(yè)，改善生產(chǎn)和生活條件，加強綜合治理力度，完成一批對改善全國生態(tài)環(huán)境有重要影響的工程，扭轉生態(tài)環(huán)境惡化的勢頭。力爭到下個(gè)世紀中葉，使全國適宜治理的水土流失地區基本得到整治，適宜綠化的土地植樹(shù)種草，“三化”草地基本得到恢復，建立起比較完善的生態(tài)環(huán)境預防監測和保護體系，大部分地區生態(tài)環(huán)境明顯改善，基本實(shí)現中華大地山川秀美。

到下個(gè)世紀中葉，我國生態(tài)環(huán)境建設分近期、中期和遠期三個(gè)階段進(jìn)行規劃。各階段的奮斗目標是：

（一）近期目標。

從現在起到2010年，用大約12年的時(shí)間，堅決控制住人為因素產(chǎn)生新的水土流失，努力遏制荒漠化的發(fā)展。生態(tài)環(huán)境特別惡劣的黃河長(cháng)江上中游水土流失重點(diǎn)地區以及嚴重荒漠化地區的治理初見(jiàn)成效。主要奮斗目標是：到2010年，新增治理水土流失面積60萬(wàn)平方公里，治理荒漠化土地面積2200萬(wàn)公頃；新增森林面積3900萬(wàn)公頃，森林覆蓋率達到19%以上；改造坡耕地670萬(wàn)公頃，退耕還林500萬(wàn)公頃，建設高標準、林網(wǎng)化農田1300萬(wàn)公頃；新建人工草地、改良草地5000萬(wàn)公頃，治理“三化”草地3300萬(wàn)公頃；建設一批節水農業(yè)、旱作農業(yè)和生態(tài)農業(yè)工程；改善野生動(dòng)植物棲息環(huán)境，自然保護區占國土面積達到百分之八。在生態(tài)環(huán)境重點(diǎn)區域建立預防監測和保護體系。

從現在起到2003年是實(shí)現近期目標的關(guān)鍵時(shí)期。要力求起好步，開(kāi)好局。采取切實(shí)有效措施，加快水土流失和荒漠化土地治理步伐，有效遏制黃河上中游等重點(diǎn)區域生態(tài)環(huán)境繼續惡化的趨勢。有計劃地停止天然林的采伐和濕地開(kāi)發(fā)，堅決禁止毀林毀草開(kāi)墾和圍湖造地，對過(guò)度開(kāi)墾、圍墾的土地，要有計劃有步驟地還林還草還湖，逐步將25度以上的陡坡地退耕還林還草，25度以下的坡地實(shí)現梯田化。改善農業(yè)基礎條件，建設高產(chǎn)穩產(chǎn)基本農田，推廣先進(jìn)農業(yè)技術(shù)，發(fā)展旱作節水農業(yè)，穩定解決貧困地區的脫貧問(wèn)題，減輕經(jīng)濟活動(dòng)對自然生態(tài)環(huán)境的壓力。到2003年，新增治理水土流失面積30萬(wàn)平方公里，治理荒漠化土地面積960萬(wàn)公頃；新增森林面積2500萬(wàn)公頃，森林覆蓋率達到17%以上，新增自然保護區面積800萬(wàn)公頃；改造坡耕地300萬(wàn)公頃，退耕還林300萬(wàn)公頃，建設高標準、林網(wǎng)化農田面積600萬(wàn)公頃；新建人工草地、改良草地2000萬(wàn)公頃，治理“三化”草地1500萬(wàn)公頃。在重點(diǎn)區域建設一批水土保持、節水灌溉、旱作農業(yè)和生態(tài)農業(yè)示范工程。建立全國生態(tài)環(huán)境預防監測體系。

（二）中期目標。

從2011—2030年，在遏制生態(tài)環(huán)境惡化的勢頭之后，大約用20年的時(shí)間，力爭使全國生態(tài)環(huán)境明顯改觀(guān)。這一時(shí)期的主要奮斗目標是：全國百分之六十以上適宜治理的水土流失地區得到不同程度整治，黃河長(cháng)江上中游等重點(diǎn)水土流失區治理大見(jiàn)成效；治理荒漠化土地面積4000萬(wàn)公頃；新增森林面積4600萬(wàn)公頃，全國森林覆蓋率達到24%以上，各類(lèi)自然保護區面積占國土面積達到百分之十二；旱作節水農業(yè)和生態(tài)農業(yè)技術(shù)得到普遍運用，新增人工草地、改良草地8000萬(wàn)公頃，力爭一半左右的“三化”草地得到恢復。重點(diǎn)治理區的生態(tài)環(huán)境開(kāi)始走上良性循環(huán)的軌道。

（三）遠期目標。

從2031—2050年，再奮斗20年，全國建立起基本適應可持續發(fā)展的良性生態(tài)系統。主要奮斗目標是：全國適宜治理的水土流失地區基本得到整治，宜林地全部綠化，林種、樹(shù)種結構合理，森林覆蓋率達到并穩定在百分之二十六上；坡耕地基本實(shí)現梯田化，“三化”草地得到全面恢復。全國生態(tài)環(huán)境有很大改觀(guān)，大部分地區基本實(shí)現山川秀美。

三、全國生態(tài)環(huán)境建設總體布局

我國地域遼闊，區域差異大，生態(tài)系統類(lèi)型多樣。東部地區，地勢低平，氣候濕潤，雨熱同季，經(jīng)濟比較發(fā)達，生態(tài)環(huán)境相對較好。西部地區，降雨稀少，干旱高寒，交通不便，經(jīng)濟欠發(fā)達，生態(tài)環(huán)境惡劣，林草植被一旦遭受破壞，極難恢復。中部地區，處于東部平原和西部高原的過(guò)渡地帶，地形復雜，生態(tài)環(huán)境脆弱，長(cháng)期以來(lái)由于資源過(guò)度利用，自然生產(chǎn)力遭到破壞，水土流失和土地荒漠化問(wèn)題最為嚴重，是生態(tài)環(huán)境治理的重點(diǎn)區域。針對上述特點(diǎn)，參照全國土地、農業(yè)、林業(yè)、水土保持、自然保護區等規劃和區劃，將全國生態(tài)環(huán)境建設劃分為八個(gè)類(lèi)型區域。

（一）黃河上中游地區。

本區域包括晉、陜、蒙、甘、寧、青、豫的大部或部分地區。生態(tài)環(huán)境問(wèn)題最為嚴峻的是黃土高原地區，總面積約64萬(wàn)平方公里，是世界上面積最大的黃土覆蓋地區，氣候干旱，植被稀疏，水土流失十分嚴重，水土流失面積約占總面積的百分之七十，是黃河泥沙的主要來(lái)源地。這一地區土地和光熱資源豐富，但水資源缺乏，農業(yè)生產(chǎn)結構單一，廣種薄收，產(chǎn)量長(cháng)期低而不穩，群眾生活困難，貧困人口量多面廣。加快這一區域生態(tài)環(huán)境治理，不僅可以解決農村貧困問(wèn)題，改善生存和發(fā)展環(huán)境，而且對治理黃河至關(guān)重要。生態(tài)環(huán)境建設的主攻方向是：以小流域為治理單元，以縣為基本單位，以修建水平梯田和溝壩地等基本農田為突破口，綜合運用工程措施、生物措施和耕作措施治理水土流失，盡可能做到泥不出溝。陡坡地退耕還草還林，實(shí)行草、灌木、喬木結合，恢復和增加植被。在對黃河危害最大的砒砂巖地區大力營(yíng)造沙棘水土保持林，減少粗沙流失危害。大力發(fā)展雨水集流節水灌溉，推廣普及旱作農業(yè)技術(shù)，提高農產(chǎn)品產(chǎn)量，穩定解決溫飽問(wèn)題。積極發(fā)展林果業(yè)、畜牧業(yè)和農副產(chǎn)品加工業(yè)，幫助農民脫貧致富。

（二）長(cháng)江上中游地區。

本區域包括川、黔、滇、渝、鄂、湘、贛、青、甘、陜、豫的大部或部分地區，總面積170萬(wàn)平方公里，水土流失面積55萬(wàn)平方公里。該區域山多山高平壩少，生態(tài)環(huán)境復雜多樣，水資源充沛，但保水保土能力差，土地分布零星，人均耕地較少，且旱地坡耕地多。長(cháng)期以來(lái)，上游地區由于受不合理的耕作、草地過(guò)度放牧和森林大量采伐等影響，水土流失日益嚴重，土層日趨瘠??；滇、黔等石質(zhì)山區降雨量和降雨強度大，滑坡、泥石流災害頻繁，不少地區因土地“石化”而貧困，甚至喪失基本生存條件。中游地區因毀林毀草開(kāi)墾種地，水土流失嚴重，造成江河湖庫泥沙淤積，加上不合理的圍湖造田，加劇洪澇災害的發(fā)生。生態(tài)環(huán)境建設的主攻方向是：以改造坡耕地為中心，開(kāi)展小流域和山系綜合治理，恢復和擴大林草植被，控制水土流失。保護天然林資源，支持重點(diǎn)林區調整結構，停止天然林砍伐，林業(yè)工人轉向營(yíng)林管護。營(yíng)造水土保持林、水源涵養林和人工草地。有計劃有步驟地使25度以上的陡坡耕地退耕還林（果）還草，25度以下的坡地改修梯田。合理開(kāi)發(fā)利用水土資源、草地資源、農村能源和其他自然資源，禁止濫墾亂伐，過(guò)度利用，堅決控制人為的水土流失。

（三）“三北”風(fēng)沙綜合防治區。

本區域包括東北西部、華北北部、西北大部干旱地區。這一地區風(fēng)沙面積大，多為沙漠和戈壁，適宜治理的荒漠化面積為31萬(wàn)平方公里。由于自然條件惡劣，干旱多風(fēng)，植被稀少，草地“三化”嚴重，生態(tài)環(huán)境十分脆弱；農村燃料、飼料、肥料、木料缺乏，嚴重影響當地人民的生產(chǎn)和生活。生態(tài)環(huán)境建設的主攻方向是：在沙漠邊緣地區，采取綜合措施，大力增加沙區林草植被，控制荒漠化擴大趨勢。以“三北”風(fēng)沙線(xiàn)為主干，以大中城市、廠(chǎng)礦、工程項目周?chē)鸀橹攸c(diǎn)，因地制宜興修各種水利設施，推廣旱作節水技術(shù)，禁止毀林毀草開(kāi)荒，采取植物固沙、沙障固沙、引水拉沙造田、建立農田保護網(wǎng)、改良風(fēng)沙農田、改造沙漠灘地、人工墊土、綠肥改土、普及節能技術(shù)和開(kāi)發(fā)可再生能源等各種有效措施，減輕風(fēng)沙危害。因地制宜，積極發(fā)展沙產(chǎn)業(yè)。

（四）南方丘陵紅壤區。

本區域包括閩、贛、桂、粵、瓊、湘、鄂、皖、蘇、浙、滬的全部或部分地區，總面積約120萬(wàn)平方公里，水土流失面積約34萬(wàn)平方公里。土壤類(lèi)型中紅壤占一半以上，廣泛分布在海拔500米以下的丘陵崗地，以湘贛紅壤盆地最為典型。由于森林過(guò)度砍伐，毀林毀草開(kāi)墾，植被遭到破壞，水土流失加劇，泥沙下泄淤積江河湖庫，影響農業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟發(fā)展。區域內的沿海地區處于海陸交替、氣候突變地帶，極易遭受臺風(fēng)、海嘯、洪澇等自然災害的危害。生態(tài)環(huán)境建設的主攻方向是：生物措施和工程措施并舉，加大封山育林和退耕還林力度，大力改造坡耕地，恢復林草植被，提高植被覆蓋率。山丘頂部通過(guò)封育治理或人工種植，發(fā)展水源涵養林、用材林和經(jīng)濟林，減少地表徑流，防止土壤侵蝕。坡耕地實(shí)現梯田化，配置坡面截水溝、蓄水溝等小型排蓄工程。發(fā)展經(jīng)濟林果和人工草地。解決農村能源問(wèn)題。沿海地區大力造林綠化，建設農田林網(wǎng)，減輕臺風(fēng)等自然災害造成的損失。

（五）北方土石山區。

本區域包括京、津、冀、魯、豫、晉的部分地區及蘇、皖的淮北地區，總面積約44萬(wàn)平方公里，水土流失面積約21萬(wàn)平方公里。部分地區山高坡陡，土層淺薄，水源涵養能力低，暴雨后經(jīng)常出現突發(fā)性山洪，沖毀村莊道路，埋壓農田，淤塞河道；黃泛區風(fēng)沙土較多，極易受風(fēng)蝕、水蝕危害；東部濱海地帶土壤鹽堿化、沙化明顯。生態(tài)環(huán)境建設的主攻方向是：加快石質(zhì)山地造林綠化步伐，積極開(kāi)展緩坡整修梯田，建設基本農田，發(fā)展旱作節水農業(yè)，提高單位面積產(chǎn)量。多林種配置開(kāi)發(fā)荒山荒坡，合理利用溝灘造田。陡坡地退耕造林種草，支毛溝修建攔沙壩等，積極發(fā)展經(jīng)濟林果和多種經(jīng)營(yíng)。

（六）東北黑土漫崗區。

本區域包括黑、吉、遼大部及內蒙古東部地區，總面積近100萬(wàn)平方公里，水土流失面積約42萬(wàn)平方公里。這一地區是我國重要的商品糧和木材生產(chǎn)基地。區內天然林與濕地資源分布集中，土地以黑土、黑鈣土、暗草甸土為主，是世界三大黑土帶之一。由于地面坡度緩而長(cháng)，表土疏松，極易造成水土流失，損壞耕地，降低地力；加之本區森林資源嚴重過(guò)伐，濕地遭到破壞，干旱、洪澇災害頻繁發(fā)生，對農業(yè)的穩產(chǎn)高產(chǎn)造成危害，甚至對一些重工業(yè)基地和城市安全構成威脅。生態(tài)環(huán)境建設的主攻方向是：停止天然林砍伐。保護天然草地和濕地資源。完善三江平原和松遼平原農田林網(wǎng)。綜合治理水土流失，減少緩坡面和耕地沖刷。改進(jìn)耕作技術(shù)，提高農產(chǎn)品單位面積產(chǎn)量。

（七）青藏高原凍融區。

本區域面積約176萬(wàn)平方公里，其中水力、風(fēng)力侵蝕面積22萬(wàn)平方公里，凍融侵蝕面積104萬(wàn)平方公里。該區域絕大部分是海拔3000米以上的高寒地帶，土壤侵蝕以?xún)鋈谇治g為主。人口稀少，牧場(chǎng)廣闊，東部及東南部有大片林區，自然生態(tài)系統保存較為完整，但天然植被一旦破壞將難以恢復。生態(tài)環(huán)境建設的主攻方向是：以保護現有的自然生態(tài)系統為主，加強天然草場(chǎng)、長(cháng)江黃河源頭水源涵養林和原始森林的保護，防止不合理開(kāi)發(fā)。

（八）草原區。

我國草原分布廣闊，總面積約4億公頃，占國土面積40%以上，主要分布在蒙、新、青、川、甘、藏等地區，是我國生態(tài)環(huán)境的重要屏障。長(cháng)期以來(lái)，受人口增長(cháng)、氣候干旱和鼠蟲(chóng)災害的影響，特別是超載過(guò)牧和濫墾亂挖，使江河水系源頭和上中游地區的草地“三化”加劇，有些地方已無(wú)草可用、無(wú)牧可放。生態(tài)環(huán)境建設的主攻方向是：保護好現有林草植被，大力開(kāi)展人工種草和改良草場(chǎng)（種），配套建設水利設施和草地防護林網(wǎng)，加強草原鼠蟲(chóng)災防治，提高草場(chǎng)的載畜能力。禁止草原開(kāi)荒種地。實(shí)行圍欄、封育和輪牧，建設“草庫侖”，搞好草畜產(chǎn)品加工配套。

四、規劃優(yōu)先實(shí)施的重點(diǎn)地區和重點(diǎn)工程

生態(tài)環(huán)境建設是一項長(cháng)期的戰略任務(wù)，需要把持久的奮斗和階段性攻堅結合起來(lái)，把全面推進(jìn)和重點(diǎn)突破結合起來(lái)。繼續抓好目前正在實(shí)施的“三北”防護林體系等各類(lèi)生態(tài)環(huán)境建設工程，廣泛發(fā)動(dòng)群眾持久地開(kāi)展植樹(shù)種草，治理水土流失，防治荒漠化，建設生態(tài)農業(yè)。今后5年和到2010年，國家把目前生態(tài)環(huán)境最為脆弱，對改善全國生態(tài)環(huán)境最具影響，對實(shí)現近期奮斗目標最為重要的黃河長(cháng)江上中游地區、風(fēng)沙區和草原區作為全國生態(tài)環(huán)境建設的重點(diǎn)地區，集中力量予以支持，力爭在短時(shí)期內有所突破。

黃河上中游地區。以坡耕地改造和溝道治理為基礎，堅持草灌（木）先行，擴大林草植被，遏制水土流失面積擴大，減少輸入黃河的泥沙量。以黃土高原地區為重點(diǎn)，優(yōu)先建設天然林保護工程、水土流失綜合治理工程、重點(diǎn)水土流失區林業(yè)與草地治理工程、節水灌溉工程、以旱作農業(yè)為主的生態(tài)農業(yè)建設工程等。主要建設任務(wù)是：到2003年，累計治理水土流失面積7萬(wàn)平方公里，完成造林面積350萬(wàn)公頃，改造坡耕地30萬(wàn)公頃，建設一批節水灌溉、旱作農業(yè)、生態(tài)農業(yè)、農村能源和農業(yè)資源可持續利用工程。到2010年，累計治理水土流失面積15萬(wàn)平方公里，完成造林面積970萬(wàn)公頃。

長(cháng)江上中游地區。把對減少泥沙流失，保障長(cháng)江安全至關(guān)重要的嘉陵江流域、云南金沙江流域、洞庭湖區、鄱陽(yáng)湖區、川西地區和三峽庫區等重點(diǎn)地區的生態(tài)環(huán)境建設好，努力在以坡改梯為主的基本農田建設、以小型水利設施為主的水利建設以及自然資源保護方面取得顯著(zhù)成效。優(yōu)先建設一批林果和水土流失綜合治理工程，實(shí)施天然林資源保護工程，加快天然林區森工企業(yè)轉產(chǎn)，停止天然林砍伐，大力開(kāi)展營(yíng)林造林，建設生態(tài)農業(yè)工程，推廣水土保持耕作技術(shù)。主要建設任務(wù)是：到2003年，累計治理水土流失面積8萬(wàn)平方公里，完成造林面積300萬(wàn)公頃，改造坡耕地70萬(wàn)公頃，建設一批旱作農業(yè)、生態(tài)農業(yè)、農村能源、農業(yè)資源可持續利用工程以及沃土示范工程。2010累計治理水土流失面積16萬(wàn)平方公里，完成造林面積1500萬(wàn)公頃。

風(fēng)沙區。把重點(diǎn)放在土地荒漠化最為嚴重的半干旱農牧交錯地帶，遏制荒漠化擴大的勢頭。生態(tài)環(huán)境建設要與提高農牧業(yè)生產(chǎn)水平結合起來(lái)，以增加沙區林草植被為主，生物措施、工程措施和農藝措施綜合配套，優(yōu)先建設“三北”防護林工程、防治荒漠化工程、水土流失綜合治理工程、生態(tài)農業(yè)建設工程等。主要建設任務(wù)是：到2003年，綜合治理風(fēng)沙面積4萬(wàn)平方公里，治沙造田45萬(wàn)公頃，建設農田防護林75萬(wàn)公頃，建設一批旱作農業(yè)、生態(tài)農業(yè)、農村能源工程。到2010年，綜合治理風(fēng)沙面積9萬(wàn)平方公里，建設農田防護林160萬(wàn)公頃。

草原區。采取人工種草、飛播種草、圍欄封育等工程措施與生物措施相結合的辦法，變草地粗放經(jīng)營(yíng)為集約經(jīng)營(yíng)，提高牧業(yè)生產(chǎn)水平，實(shí)現草場(chǎng)永續利用，草地畜牧業(yè)可持續發(fā)展。優(yōu)先建設內蒙古呼倫貝爾、錫林郭勒、鄂爾多斯，青海環(huán)湖、青南，甘肅甘南，四川甘孜、阿壩，新疆天山等重點(diǎn)地區的“三化”草地治理工程、草地鼠蟲(chóng)害防治工程等。主要建設任務(wù)是：到2003年，人工種草和改良草場(chǎng)面積累計1000萬(wàn)公頃，建設高標準圍欄草場(chǎng)300萬(wàn)公頃，治蟲(chóng)滅鼠2500萬(wàn)公頃。到2010年，人工種草和改良草場(chǎng)面積累計2670萬(wàn)公頃，建設高標準圍欄草場(chǎng)800萬(wàn)公頃。

通過(guò)重點(diǎn)工程的建設，把這些關(guān)系全局發(fā)展的重點(diǎn)地區的基本農田、優(yōu)質(zhì)草地、水源涵養林和防風(fēng)固沙林建設起來(lái)，形成帶網(wǎng)片結合、縱橫交錯、相互聯(lián)結、結構合理的林草植被體系和水土流失防治體系，使這些區域的生態(tài)環(huán)境有較大改觀(guān)，為全國生態(tài)環(huán)境的改善奠定基礎。此外，國家還要按照區域布局，有計劃、有步驟地選建一批生態(tài)環(huán)境建設綜合示范區，建立和完善預防監測保護體系。

五、生態(tài)環(huán)境建設的政策措施

（一）加強領(lǐng)導，認真做好規劃的組織實(shí)施工作。

各級政府要有高度的歷史責任感，把生態(tài)環(huán)境建設作為一件大事，列入議事日程，切實(shí)加強領(lǐng)導，采取有效措施，保證規劃目標的實(shí)現。各地要在全國生態(tài)環(huán)境建設規劃的指導下，因地制宜地制定本地區的生態(tài)環(huán)境建設規劃，作為當地經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃的重要組成部分，一任接著(zhù)一任干，一代接著(zhù)一代干，一張藍圖干到底；把生態(tài)環(huán)境建設與當地農村經(jīng)濟發(fā)展結合起來(lái)；建立生態(tài)環(huán)境建設目標責任制，把生態(tài)環(huán)境建設情況列入領(lǐng)導干部政績(jì)考核的內容，定期檢查，向社會(huì )公布。

生態(tài)環(huán)境建設是一項跨地區、跨部門(mén)、跨行業(yè)、跨世紀的綜合性系統工程，由國家計委會(huì )同有關(guān)部門(mén)建立全國生態(tài)環(huán)境建設部際聯(lián)席會(huì )議制度，加強領(lǐng)導，協(xié)調行動(dòng)。各地區、各部門(mén)要按照總體規劃和要求，各司其職，精心組織好規劃工程的實(shí)施。計劃部門(mén)要統籌規劃，綜合平衡，做好組織協(xié)調工作。農業(yè)、林業(yè)、水利等行業(yè)主管部門(mén)要按照各自職能分工，明確責任，加強行業(yè)指導和工程管理。財政、金融、科技、國土資源等有關(guān)部門(mén)都要積極支持生態(tài)環(huán)境建設。對在生態(tài)環(huán)境建設方面作出突出貢獻的單位和個(gè)人，國家給予表彰，以激勵全社會(huì )各方面力量自覺(jué)投身到生態(tài)環(huán)境保護和建設中去。

（二）加強法制建設，依法保護和治理生態(tài)環(huán)境。

要廣泛深入地宣傳《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國草原法》、《中華人民共和國野生動(dòng)物保護法》等法律，加快制定生態(tài)環(huán)境相關(guān)法律法規，不斷提高全民的法制觀(guān)念，形成全社會(huì )自覺(jué)保護環(huán)境、美化環(huán)境的強大輿論。逐步建立健全以若干法律為基礎、各種行政法規相配合的法律法規體系。嚴格執法，強化法律監督，依法打擊各種違法犯罪行為。各級政府和有關(guān)部門(mén)在研究制定經(jīng)濟發(fā)展規劃時(shí)，要統籌考慮生態(tài)環(huán)境建設；在經(jīng)濟開(kāi)發(fā)和項目建設時(shí)，嚴格執行生態(tài)環(huán)境有關(guān)法律法規，在項目設計中充分考慮對周?chē)鷳B(tài)環(huán)境的影響，并提出相應評估報告，安排相應的建設內容；工程驗收時(shí)，要同時(shí)檢查生態(tài)環(huán)境措施的落實(shí)情況。嚴格控制在生態(tài)環(huán)境脆弱的地區開(kāi)墾土地，不允許以任何借口毀壞林地、草地，污染水資源，浪費土地，違法者要追究責任。對生態(tài)環(huán)境敏感區域要分級設立重點(diǎn)預防監督區。對不適宜生產(chǎn)和生活的地區，要作出規劃，創(chuàng )造條件，實(shí)行異地開(kāi)發(fā)和安置，減輕對環(huán)境的壓力。

（三）把科技進(jìn)步放在突出位置，大力推廣先進(jìn)適用的科技成果。

宣傳和普及植樹(shù)種草、水土保持、防治荒漠化、草原建設、節水農業(yè)、旱作農業(yè)、生態(tài)農業(yè)等方面的科技知識。要重視生態(tài)環(huán)境建設人才的培養。圍繞生態(tài)環(huán)境建設的關(guān)鍵問(wèn)題組織科研攻關(guān)，力爭有新的突破。鼓勵各類(lèi)科技研究和開(kāi)發(fā)機構從事生態(tài)環(huán)境保護和建設工程，對研究開(kāi)發(fā)成果予以保護，并依法有償轉讓?，F有的各類(lèi)科研機構要根據全國生態(tài)環(huán)境建設區域布局，完善生態(tài)環(huán)境監測、科技推廣、信息服務(wù)體系和技術(shù)交流網(wǎng)絡(luò )，為各地區制定規劃、設計工程等提供服務(wù)。按照試驗、示范、推廣的路子，辦好各類(lèi)試驗示范區。各地區、各部門(mén)要認真總結經(jīng)驗，推廣規范化的技術(shù)規程。大力培育和推廣適應不同區域特點(diǎn)的優(yōu)良品種，推廣先進(jìn)適用技術(shù)，如小流域綜合治理技術(shù)，徑流林業(yè)技術(shù)，生根粉技術(shù)，節水灌溉技術(shù)等。加強國際交流與合作，引進(jìn)和推廣國外先進(jìn)的技術(shù)。

（四）繼續深化“四荒”承包改革，穩定和完善有關(guān)鼓勵政策。

荒山、荒溝、荒丘、荒灘的治理和合理開(kāi)發(fā)是生態(tài)環(huán)境建設的重要內容。由于“四荒”治理開(kāi)發(fā)投資回收期長(cháng)，風(fēng)險大，必須有長(cháng)期穩定的政策。各地區要對“四荒”的治理開(kāi)發(fā)進(jìn)行合理規劃，把治理“四荒”與經(jīng)濟開(kāi)發(fā)結合起來(lái)，保障投資治理開(kāi)發(fā)者的合法利益。允許打破行政界限，允許不同經(jīng)濟成份主體購買(mǎi)“四荒”使用權；允許購買(mǎi)使用權的經(jīng)濟主體按照股份制、股份合作制等新的形式經(jīng)營(yíng)“四荒”土地；允許“四荒”使用權一定50年或更長(cháng)的時(shí)間不變。治理開(kāi)發(fā)成果允許繼承轉讓?zhuān)粐艺饔脮r(shí)，要對治理成果給予補償。對買(mǎi)而不治或買(mǎi)后亂墾者，要收回承包權，并按照合同進(jìn)行處理。對“四荒”承包治理項目要在貸款和稅收等方面盡可能提供優(yōu)惠條件。各地區要結合實(shí)際，規范“四荒”承包、租賃、拍賣(mài)等合同。

（五）抓好重點(diǎn)工程的建設和管理。

生態(tài)環(huán)境建設工程嚴格執行國家基本建設程序，按規劃立項，按項目進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，按設計組織施工，按工程進(jìn)度安排建設資金，按效益考核。生態(tài)環(huán)境建設重點(diǎn)區域的各級政府要組織力量對國家確定的重點(diǎn)建設工程進(jìn)行科學(xué)規劃和設計，廣泛吸收各方面意見(jiàn)，做好經(jīng)濟、技術(shù)論證。引入競爭機制，允許不同經(jīng)濟主體參與工程建設的投標。建立和完善質(zhì)量管理和技術(shù)監督體系，嚴格按國家頒布的標準組織設計和施工，逐步引入工程監理制度，定期對工程建設情況進(jìn)行檢查、考核和評估，確保工程質(zhì)量。加強已建工程的維護和管理，使之發(fā)揮長(cháng)期效益。國家將對生態(tài)環(huán)境建設項目制定專(zhuān)門(mén)管理辦法。

（六）建立健全穩定的投入保障機制。

堅持國家、地方、集體、個(gè)人一起上，多渠道、多層次、多方位籌集建設資金。國家生態(tài)環(huán)境建設重點(diǎn)工程項目納入國家基本建設計劃，地方按比例安排配套資金。地方性的建設項目，由地方負責投入。小型建設項目主要依靠廣大群眾勞務(wù)投入和國家以工代賑，并廣泛吸引社會(huì )各方面的投資。

各級政府和有關(guān)部門(mén)要按照事權、財權劃分，對生態(tài)環(huán)境建設的投入作出長(cháng)期安排。中央和地方財政要將生態(tài)環(huán)境建設資金列入預算，寧可其他方面緊一些，也要把生態(tài)環(huán)境建設資金安排好。國家預算內基本建設投資、財政支農資金、農業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金等的使用，都要把生態(tài)環(huán)境建設作為一項重要內容，統籌安排，并逐年增長(cháng)。銀行要增加用于生態(tài)環(huán)境建設的貸款，并適當延長(cháng)貸款償還年限。積極爭取利用國外資金，國外的長(cháng)期低息貸款和贈款要優(yōu)先考慮安排生態(tài)環(huán)境建設項目。

加強已建立的林業(yè)基金、牧區育草基金的使用管理，切實(shí)用于水土保持、植樹(shù)種草等生態(tài)環(huán)境建設，積極開(kāi)辟新的投資渠道。按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)補償，誰(shuí)破壞、誰(shuí)恢復”的原則，建立生態(tài)效益補償制度。按照“誰(shuí)投資，誰(shuí)經(jīng)營(yíng)，誰(shuí)受益”的原則，鼓勵社會(huì )上的各類(lèi)投資主體向生態(tài)環(huán)境建設投資。對國內外資助生態(tài)環(huán)境建設有突出貢獻者，國家給予表彰和獎勵。

廣大群眾是生態(tài)環(huán)境建設的主力軍。要廣泛發(fā)動(dòng)群眾，大力開(kāi)展義務(wù)植樹(shù)種草活動(dòng)。繼續完善勞動(dòng)積累工制度，利用農村剩余勞動(dòng)力和農閑時(shí)間組織群眾開(kāi)展生態(tài)環(huán)境建設。堅持“誰(shuí)造誰(shuí)有，合造共有”政策，充分調動(dòng)廣大群眾保護和建設生態(tài)環(huán)境的積極性。

【文章來(lái)源 環(huán)保部官網(wǎng)http://www.zhb.gov.cn/home/ztbd/swdyx/2010sdn/zcfg/201001/t20100113_184241.shtml】

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本文關(guān)鍵詞： 國發(fā)〔1998〕36號, 國務(wù)院, 生態(tài)環(huán)境, 建設規劃, 通知