豫政辦〔2016〕161號《河南省人民政府辦公廳關(guān)于推動(dòng)市縣政府實(shí)行中期財政規劃管理的意見(jiàn)》

河南省人民政府辦公廳關(guān)于推動(dòng)市縣政府實(shí)行中期財政規劃管理的意見(jiàn)

豫政辦〔2016〕161號

各市、縣人民政府:

為深化財稅體制改革、改進(jìn)預算管理和控制、加快建立現代財政制度,根據《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財政規劃管理的意見(jiàn)》(國發(fā)〔2015〕3號)精神,經(jīng)省政府同意,現就推動(dòng)各省轄市、縣(市、區)政府實(shí)行中期財政規劃管理提出以下意見(jiàn)。

一、重大意義

近年來(lái),隨著(zhù)公共財政管理制度改革的不斷深化,政府預算管理的法制化、科學(xué)化和規范化水平顯著(zhù)提高。但隨著(zhù)形勢的發(fā)展和變化,目前按年度平衡的預算管理方式也暴露出了許多弊端和問(wèn)題,主要表現在:預算控制方式不合理,容易造成財政調控“順周期”問(wèn)題,影響財政宏觀(guān)調控效果;預算編制按年定事,臨時(shí)性、隨意性較大,與政府經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中長(cháng)期規劃結合不夠緊密,重大改革政策難以在預算中作長(cháng)遠考慮;預算編制時(shí)間較短,許多項目缺乏充分科學(xué)的論證,導致年初預算到位率偏低,預算編制內容不細化,預算執行不均衡等。這些問(wèn)題不符合建立現代財政制度的要求,因此黨的十八屆三中全會(huì )明確提出要改變按年度平衡的預算管理方式,實(shí)行中期財政規劃管理。

省委、省政府把實(shí)行中期財政規劃管理作為我省首批重點(diǎn)改革事項之一,從2014年起省級率先探索編制中期財政規劃,經(jīng)過(guò)兩年多積極實(shí)踐,初步建立了中期財政規劃管理的基本框架和運行機制,取得了較好的改革成效。實(shí)踐證明,實(shí)行中期財政規劃管理,有利于建立跨年度預算平衡機制,充分發(fā)揮財政穩定器和“逆周期”調節器作用;有利于將財政預算安排與政府經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中長(cháng)期規劃有機銜接,集中財力辦大事;有利于增強預算安排的科學(xué)性,提高年初預算到位率和預算執行均衡性,促進(jìn)全面規范、公開(kāi)透明預算制度的建立。各省轄市、縣(市、區)政府要充分認識實(shí)行中期財政規劃管理的重大意義,切實(shí)增強責任感和使命感,充分吸收借鑒省級改革經(jīng)驗,轉變理財思路,把握政策要求,加大工作力度,積極實(shí)行中期財政規劃管理,為建立現代財政制度、提高政府統籌能力、促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )持續健康發(fā)展奠定基礎。

二、總體要求

(一)指導思想。全面貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì )精神,按照省委、省政府決策部署,著(zhù)眼于建立全面規范、公開(kāi)透明的預算制度,認真總結現行財政收支政策運行情況,堅持問(wèn)題導向,研究調整相關(guān)財政收支政策,通過(guò)科學(xué)合理測算,對未來(lái)幾年財政收支進(jìn)行統籌安排,提高財政政策的前瞻性、有效性和可持續性,促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )平穩健康發(fā)展,為服務(wù)中原崛起河南振興富民強省提供財力保障。

(二)基本原則。

1.統籌安排財力。以規劃期內各項財力來(lái)源為基礎,統籌考慮一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營(yíng)預算和社會(huì )保險基金預算,實(shí)現“收入一個(gè)籠子、預算一個(gè)盤(pán)子、支出一個(gè)口子”。中期財政規劃要與宏觀(guān)調控政策、當地經(jīng)濟發(fā)展水平、財力狀況、政府償債能力等相適應,收入預計要謹慎穩妥,支出安排要科學(xué)合理?？茖W(xué)設置財政支出總量控制目標,分部門(mén)、分類(lèi)別的支出限額控制目標,債務(wù)余額控制目標。

2.突出保障重點(diǎn)。在限額控制前提下,依據重大改革和增支事項重要性排序擇優(yōu)選擇,將規劃期內收支計劃安排與重大政策充分銜接,保障中央和省委、省政府決策部署需要,保障維持運轉和提供基本公共服務(wù)需要。在此基礎上,圍繞本級黨委、政府中心工作,結合各領(lǐng)域中長(cháng)期發(fā)展規劃和年度發(fā)展計劃,合理安排其他重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)項目資金,為實(shí)現中長(cháng)期發(fā)展目標提供財力保障。

3.實(shí)施滾動(dòng)調整。中期財政規劃按照三年滾動(dòng)方式編制,第一年收支安排最終形成年度財政預算,后兩年收支規劃為對應年度財政預算形成的基本框架,指引對應年度財政預算。以后年度在上一輪財政規劃基礎上,對后兩年收支規劃評估調整,再添加一個(gè)年度收支規劃,形成新一輪中期財政規劃。

4.完善約束機制。中期財政規劃要主動(dòng)與本地重大發(fā)展戰略、經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中長(cháng)期規劃相銜接。凡是涉及財政政策和資金支持的部門(mén)、行業(yè)規劃,要與中期財政規劃相銜接。強化中期財政規劃對年度預算編制的約束,年度預算編制必須在中期財政規劃框架下進(jìn)行。建立績(jì)效評價(jià)結果與預算安排相銜接的運行機制,提高財政資金使用效益。

(三)總體目標。各省轄市從編制2017年預算起要全面啟動(dòng)本級中期財政規劃編制工作,各縣(市、區)編制2017年預算時(shí)可在水利投資運營(yíng)、義務(wù)教育、衛生、社保就業(yè)、環(huán)保等重點(diǎn)領(lǐng)域開(kāi)展中期財政規劃編制試點(diǎn)工作,條件成熟的縣(市、區)可直接全面啟動(dòng)本級中期財政規劃編制工作。從編制2018年預算起,各縣(市、區)要全面實(shí)行中期財政規劃管理,力爭用三年時(shí)間,在全省建立比較成熟的中期財政規劃編制框架和制度體系。

三、編制內容

中期財政規劃是在編制年度財政預算的基礎上,統籌考慮未來(lái)三年本級政府可用財力和支出需求,按照“近詳遠略”原則同步編制后兩年政府及部門(mén)收支規劃,合理確定三年分年度的收支政策和重點(diǎn)項目資金安排;以后年度在上一規劃期財政規劃基礎上編制第二年財政預算和后兩年收支規劃,依次類(lèi)推,逐年滾動(dòng)管理。中期財政規劃涵蓋一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營(yíng)預算和社會(huì )保險基金預算,主要包括三個(gè)方面內容:

(一)科學(xué)確定規劃期收支規模。根據國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展五年規劃及年度計劃,考慮國內外發(fā)展環(huán)境重大變化,結合基期年的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展情況,預測未來(lái)三年經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展狀況及主要經(jīng)濟指標,測算本級一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營(yíng)預算和社會(huì )保險基金預算未來(lái)三年收支規模,利用預算穩定調節基金實(shí)現跨年度預算平衡,統籌可用財力,明確支出保障重點(diǎn)和方向。

(二)擬定規劃期財政改革政策。根據對現行政策下財政收支的預測和財政收支政策實(shí)施效果的分析,深入查找收支政策存在的問(wèn)題,結合事權和支出責任劃分,綜合考慮財政承受能力、可持續發(fā)展能力,嚴格圍繞規劃期內本級黨委、政府中心工作,研究確定重大改革和政策事項,列出分年度工作任務(wù)和時(shí)間節點(diǎn)。在梳理需保障的重大增支政策的基礎上,結合本級財力狀況,研究是否出臺新的增支政策。

(三)提出部門(mén)及重點(diǎn)項目支出安排意見(jiàn)。組織各部門(mén)在全面梳理各類(lèi)相關(guān)綜合和專(zhuān)業(yè)規劃的基礎上,結合部門(mén)職能,研究提出本部門(mén)、本行業(yè)規劃期預期發(fā)展目標,圍繞實(shí)現預期目標制定推進(jìn)措施和重點(diǎn)任務(wù),擬定分年度發(fā)展目標和工作任務(wù)。財政部門(mén)在綜合平衡的基礎上,依據政府間支出責任劃分和項目成熟度,研究提出本級各部門(mén)規劃期分年度支出控制數和重點(diǎn)項目資金安排意見(jiàn),報經(jīng)本級政府批準后告知部門(mén)。對規劃期第一年收支安排,要按照年度預算要求做細做實(shí)。

四、編制重點(diǎn)

在編制中期財政規劃過(guò)程中,各省轄市、縣(市、區)要重點(diǎn)抓好調整支出預算管理方式、逐年實(shí)施滾動(dòng)調整、發(fā)揮規劃引領(lǐng)作用、提前細化年度預算、嚴格規劃準入條件等關(guān)鍵環(huán)節。

(一)調整支出預算管理方式。各地、各部門(mén)要加快轉變預算慣性思維和傳統理念,積極調整支出預算管理方式,不斷提高年初預算到位率,大幅度減少預算執行中二次分配資金規模,促進(jìn)預算管理方式“五個(gè)轉變”,即:支出安排確定由“當年研究確定當年支出事項”向“提前研究確定下年支出事項”轉變,項目評審由“當年評審確定當年支出項目”向“提前評審確定下年支出項目”轉變,預算執行重心由“執行中資金分配”向“強化預算執行績(jì)效監管”轉變,跨年度支出項目所需資金由“一次安排、分年支出”向“依據需求、分年安排”轉變,項目支出安排由“資金等項目”向“項目等資金”轉變,切實(shí)減少財政資金沉淀,不斷提高預算執行效率。

(二)逐年實(shí)施滾動(dòng)調整。滾動(dòng)調整是中期財政規劃的核心要義之一,也是中期財政規劃區別于年度預算的重要特征。新一輪財政規劃要在對上一輪財政規劃充分評估調整的基礎上,圍繞同級黨委、政府重大決策部署,結合有關(guān)政策變化情況,再添加一個(gè)年度規劃,滾動(dòng)調整形成。上一輪財政規劃滾動(dòng)調整的質(zhì)量直接關(guān)系到新一輪財政規劃的編制質(zhì)量和實(shí)施效果,各省轄市、縣(市、區)在財政規劃編制過(guò)程中要建立健全規劃年度評估調整機制,規劃期內項目視成熟情況可在年度之間調整,后兩年收支規劃中具備實(shí)施條件的項目可提前列入年度財政預算,年度財政預算中難以執行的項目可調整納入以后年度收支規劃,切實(shí)將規劃滾動(dòng)調整要求落實(shí)到位。

(三)發(fā)揮規劃引領(lǐng)作用。各省轄市、縣(市、區)在財政規劃編制過(guò)程中要認真貫徹省委、省政府和本級黨委、政府財政經(jīng)濟政策,與上級政府中期財政規劃及本地國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃相銜接,切實(shí)增強財政規劃與黨委、政府決策部署的契合度。各部門(mén)要在全面梳理各類(lèi)相關(guān)規劃的基礎上,結合本地實(shí)際和部門(mén)職能,研究擬定本行業(yè)規劃期內預期發(fā)展目標,項目支出安排建議要與行業(yè)規劃充分銜接融合,充分發(fā)揮行業(yè)規劃對部門(mén)財政規劃的引領(lǐng)作用。

(四)提前細化年度預算。各省轄市、縣(市、區)要通過(guò)實(shí)行中期財政規劃管理,推動(dòng)部門(mén)在每年9月底前按照財政規劃確定的下年度預算控制數和重點(diǎn)項目安排,提前進(jìn)行預算細化工作,將過(guò)去預算執行中的“二次分配”回歸到預算編制環(huán)節,除不可預見(jiàn)費、應急救災、本級預備費、有特殊要求的資金外,其余資金原則上要全部細化到具體可執行單位和項目。同時(shí),進(jìn)一步完善預算細化約束機制,將資金細化情況作為預算安排的重要依據,凡未按要求細化到位的資金,年度預算原則上不予安排。各部門(mén)建議年度預算新增安排項目應先細化到位,再研究是否予以安排。

(五)嚴格規劃準入條件。各省轄市、縣(市、區)要結合當地實(shí)際制定納入財政規劃項目的準入條件,確保將省委、省政府和本級黨委、政府有明確要求,與部門(mén)職能高度相關(guān)、屬于應保必保等項目納入財政規劃予以保障。對納入年度財政預算的項目支出,除需要符合財政規劃準入條件外,還必須符合年度財政預算細化等條件,切實(shí)提高財政規劃編制質(zhì)量。準入條件一經(jīng)制定,要作為項目進(jìn)入財政規劃的重要審核依據嚴格執行,對不具備條件的項目暫不納入財政規劃和年度財政預算,待以后年度條件具備時(shí)再予納入,切實(shí)提高項目支出安排的科學(xué)性。

五、編制主體

財政部門(mén)是中期財政規劃的編制主體,負責確定規劃編制總體要求,審核各部門(mén)提交的收支規劃,匯總編制當地中期財政規劃,組織和監督中期財政規劃實(shí)施。

各部門(mén)是部門(mén)三年滾動(dòng)財政規劃的編制主體,根據本部門(mén)職責和行業(yè)領(lǐng)域發(fā)展規劃,研究提出未來(lái)三年涉及財政收支的重大改革和政策事項,測算分年度支出需求,提交財政部門(mén)綜合平衡,在此基礎上形成部門(mén)三年滾動(dòng)財政規劃。

六、編制程序

中期財政規劃編制主要分為前期準備、部門(mén)建議、財政初審、部門(mén)修改、政府審批和告知批復六個(gè)階段。

(一)前期準備。財政部門(mén)會(huì )同有關(guān)部門(mén)收集規劃期內財政經(jīng)濟形勢分析預測信息、上級政府中期財政規劃及相關(guān)部門(mén)三年滾動(dòng)財政規劃等,研究提出中期財政規劃編制原則、重點(diǎn)和要求,做好準備工作,下發(fā)編制通知。

(二)部門(mén)建議。各部門(mén)收集規劃期內批準實(shí)施的規劃和政策,根據省委、省政府和本級黨委、政府重大決策部署,按照重要性順序,研究提出部門(mén)重大改革及政策事項、未來(lái)三年分年度資金安排和預期績(jì)效,形成三年滾動(dòng)財政規劃建議,報財政部門(mén)審核匯總。

(三)財政初審。財政部門(mén)會(huì )同相關(guān)部門(mén)測算規劃期內分年度可用財力,圍繞省委、省政府和本級黨委、政府重大決策部署,結合財力狀況、項目輕重緩急及實(shí)施條件,審核部門(mén)分年度支出規劃建議,匯總平衡后提出三年財政規劃草案,報本級政府初步審定。

(四)部門(mén)修改。財政部門(mén)根據本級政府初審后的中期財政規劃草案,向部門(mén)下達分年度收支限額(或控制數)及重點(diǎn)項目安排意見(jiàn),由部門(mén)修改完善后再次報財政部門(mén)審核匯總。

(五)政府審批。財政部門(mén)結合規劃期內經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展目標、上級政府中期財政規劃和跨年度預算平衡需要等,再次修改完善中期財政規劃報本級政府審批,并報上級財政部門(mén)備案。提取規劃期第一年財政收支預算報本級人代會(huì )審查批準。

(六)告知批復。本級人代會(huì )審查批準第一年預算后,財政部門(mén)在批復部門(mén)預算的同時(shí)告知部門(mén)后兩年收支安排計劃及重點(diǎn)項目支出安排;部門(mén)在批復下屬單位預算的同時(shí)告知單位后兩年收支安排計劃及重點(diǎn)項目安排。

七、保障措施

(一)加強組織領(lǐng)導。實(shí)施中期財政規劃是深化財稅體制改革、建立現代財政制度的重要舉措,專(zhuān)業(yè)性強,涉及面廣,改革內容新,配套措施要求高。各省轄市、縣(市、區)政府要高度重視這項工作,擺上重要位置,列入重要日程,科學(xué)制定工作方案,建立健全協(xié)調推進(jìn)機制,為推進(jìn)中期財政規劃管理提供組織保障。各級財政部門(mén)要認真履行牽頭職責,因地制宜細化工作措施,合理制定編制中期財政規劃的具體辦法,扎實(shí)有效推進(jìn)規劃編制工作順利開(kāi)展。

(二)注重協(xié)調配合。各部門(mén)要積極收集上級對口部門(mén)各類(lèi)改革政策動(dòng)向,定期匯總本部門(mén)相關(guān)改革政策,涉及財政支出政策和資金安排的事項,要及時(shí)和財政部門(mén)溝通;制定延續性政策要統籌考慮多個(gè)年度的可持續發(fā)展,不得一年一定。對農業(yè)、教育、科技、社會(huì )保障、醫療衛生、扶貧、就業(yè)等方面涉及財政支持的重大政策,有關(guān)部門(mén)要會(huì )同財政部門(mén)建立中長(cháng)期重大事項科學(xué)論證機制,避免政策碎片化和隨意性。各部門(mén)擬出臺的專(zhuān)項規劃涉及財政資金安排的,要編制財政資金平衡表,在提交本級黨委、政府審議前先征求財政部門(mén)意見(jiàn)。

(三)夯實(shí)管理基礎。各省轄市、縣(市、區)政府要盡快落實(shí)管理責任,督促財政和其他相關(guān)部門(mén)做好編制中期財政規劃的基礎工作。各部門(mén)要認真編制本部門(mén)、本行業(yè)的相關(guān)規劃,合理確定年度工作任務(wù),及時(shí)提供部門(mén)基礎信息和相關(guān)行業(yè)數據,為中期財政規劃編制提供必要支撐。各級財政部門(mén)要建立健全重大支出政策績(jì)效評估機制,將評估結果與中期財政規劃編制相銜接;進(jìn)一步深化專(zhuān)項資金管理改革,大力推進(jìn)項目庫建設,做好項目?jì)涔ぷ?加強財政信息系統建設,完善支出定額標準體系,為中期財政規劃編制提供技術(shù)支撐。各地要穩步推進(jìn)中期財政規劃公開(kāi)工作,增加財政管理透明度,提高社會(huì )公眾參與度。
 

河南省人民政府辦公廳

2016年9月8日

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