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《西安市人民政府辦公廳印發(fā)關(guān)于完善集體林權制度實(shí)施意見(jiàn)的通知》
市政辦發(fā)〔2018〕78號
各區、縣人民政府，市人民政府各工作部門(mén)、各直屬機構：
《關(guān)于完善集體林權制度的實(shí)施意見(jiàn)》已經(jīng)市政府研究同意，現印發(fā)給你們，請認真貫徹落實(shí)。
西安市人民政府辦公廳
2018年8月1日
關(guān)于完善集體林權制度的實(shí)施意見(jiàn)
為貫徹落實(shí)《陜西省人民政府辦公廳關(guān)于完善集體林權制度的實(shí)施意見(jiàn)》(陜政辦發(fā)〔2017〕89號)精神，進(jìn)一步鞏固和擴大集體林權制度改革成果，充分發(fā)揮集體林業(yè)在維護生態(tài)安全、助力精準脫貧、加快追趕超越、實(shí)施鄉村振興戰略和推動(dòng)農村經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展中的重要作用，結合我市實(shí)際，現提出如下實(shí)施意見(jiàn)。
一、總體要求
(一)指導思想。
認真貫徹黨的十九大精神，以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，按照“追趕超越”定位和“五個(gè)扎實(shí)”要求，圍繞“五新”戰略任務(wù)和“聚焦‘三六九’，振興大西安”奮斗目標，緊抓發(fā)展新機遇，加快推進(jìn)林業(yè)改革創(chuàng )新，加快轉變林業(yè)發(fā)展方式，加快提升發(fā)展質(zhì)量效益，統籌協(xié)調促發(fā)展，優(yōu)化生態(tài)惠民生，為全面建成小康社會(huì )、國家中心城市和國際化大都市奠定堅實(shí)基礎。
(二)基本原則。
堅持農村林地集體所有，鞏固集體林地家庭承包基礎性地位，加強農民財產(chǎn)權益保護;堅持創(chuàng )新體制機制，加快林地經(jīng)營(yíng)權流轉，推進(jìn)適度規模經(jīng)營(yíng);堅持生態(tài)、經(jīng)濟和社會(huì )效益相統一，開(kāi)發(fā)利用林業(yè)多種功能，實(shí)現增綠、增質(zhì)和增效;堅持發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，充分調動(dòng)社會(huì )資本發(fā)展林業(yè)的積極性，增強林業(yè)發(fā)展活力。
(三)主要目標。
到2020年，集體林業(yè)歷史遺留問(wèn)題基本解決，森林生態(tài)效益補償制度基本落實(shí)，以林業(yè)股份合作制為主導的林業(yè)經(jīng)營(yíng)體制基本建立，承包權更加穩定，經(jīng)營(yíng)權更加靈活，林權抵押和擔保制度更加健全，社會(huì )化服務(wù)體系更加完善，基本建成適應現代林業(yè)發(fā)展的經(jīng)營(yíng)體制機制，實(shí)現林業(yè)資源持續增長(cháng)、農民林業(yè)收入顯著(zhù)增加、林業(yè)資源得到永續利用。
二、主要任務(wù)
(一)穩定林地承包關(guān)系。
1.進(jìn)一步明晰產(chǎn)權。會(huì )同市不動(dòng)產(chǎn)登記機構做好集體林地承包確權登記頒證工作。對承包到戶(hù)的集體林地，要將權屬證書(shū)發(fā)放到戶(hù)，由農戶(hù)持有。對采取聯(lián)戶(hù)承包的集體林地，要將林權份額量化到戶(hù)。對采取股份經(jīng)營(yíng)的集體林地，要將股權證發(fā)放到戶(hù)，建立股份經(jīng)營(yíng)機制。對仍由農村集體經(jīng)濟組織統一經(jīng)營(yíng)管理的林地，要依法將股權量化到戶(hù)、股權證發(fā)放到戶(hù)，發(fā)展多種形式的股份合作。對新納入集體管理的林地要依法確權登記頒證。
2.加強林權權益保護。逐步建立集體林地所有權、承包權、經(jīng)營(yíng)權“三權分置”運行機制，會(huì )同市不動(dòng)產(chǎn)登記機構開(kāi)展林地經(jīng)營(yíng)權登記發(fā)證工作，不斷健全歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的集體林權制度，形成集體林地集體所有、家庭承包、多元化經(jīng)營(yíng)的格局。依法保障林權權利人合法權益，任何單位和個(gè)人不得禁止或限制林權權利人依法開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。其中明確因國家公園、自然保護區、森林公園等生態(tài)保護需要的，可探索采取市場(chǎng)化方式對林權權利人給予合理補償，著(zhù)力破解生態(tài)保護與林農利益間的矛盾。對納入天然林保護范圍，停止商業(yè)性采伐的集體和個(gè)人所有的天然商品林，安排停伐管護補助。在承包期內，農村集體經(jīng)濟組織不得隨意調整承包林地，不得強行收回農業(yè)轉移人口的承包林地。
3.加強合同規范化管理。承包和流轉集體林地，要簽訂書(shū)面合同。合同應明確當事人的權利和義務(wù)，規定當事人造林育林、保護管理、森林防火、林業(yè)有害生物防治等責任，促進(jìn)森林資源可持續經(jīng)營(yíng)。市、縣級林業(yè)主管部門(mén)及基層林業(yè)站要做好指導服務(wù)工作，推廣使用國家統一的制式示范合同文本，推進(jìn)合同規范化管理，完善合同檔案管理。農村集體經(jīng)濟組織要監督林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體嚴格履行合同，依法依規開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，合理利用和保護林地。
(二)放活生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權。
1.完善分類(lèi)經(jīng)營(yíng)管理。完善商品林、公益林分類(lèi)管理制度，簡(jiǎn)化區劃界定方法和程序，優(yōu)化林地資源配置。國家級公益林原則上不得隨意調整，確因工程建設等需要調出、補進(jìn)國家級公益林的，按程序報批。已承包到戶(hù)的地方公益林，在不影響整體生態(tài)功能的前提下，可根據實(shí)際情況適當調整，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。簽訂公益林管理與區劃合同時(shí)，應明確管護責任與管護目標等要求。
2.科學(xué)經(jīng)營(yíng)公益林。實(shí)行公益林分級經(jīng)營(yíng)管理，合理界定保護等級，在不影響生態(tài)功能的前提下，可以采用發(fā)展林下經(jīng)濟、開(kāi)展森林旅游等方式綜合利用。采取相應的保護、利用和管理措施，提高綜合利用效益。在不改變公益林地用途和性質(zhì)的前提下，公益林地使用權和補償權益可以依法流轉。
3.放活商品林經(jīng)營(yíng)權。進(jìn)一步放活商品林經(jīng)營(yíng)，賦予林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體更大的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權，由經(jīng)營(yíng)者依法自主決定經(jīng)營(yíng)方向和經(jīng)營(yíng)模式。完善森林采伐更新管理制度，進(jìn)一步改進(jìn)集體人工用材林管理，完善林木采伐指標入村到戶(hù)政策。
4.優(yōu)化林業(yè)管理方式。簡(jiǎn)化林業(yè)行政審批程序，提高審批工作效率。完善林地“一張圖”管理，將集體林地保護等級落實(shí)到山頭地塊，明確林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，向社會(huì )公示并提供查詢(xún)服務(wù)。完善商品林采伐指標分配管理制度，簡(jiǎn)化林木采伐審批手續，推行簡(jiǎn)便易行的伐區設計，改進(jìn)采伐作業(yè)監管方式。通過(guò)擇伐、漸伐等方式推進(jìn)森林可持續經(jīng)營(yíng)，培育大徑級材，提高林地產(chǎn)出率。
(三)規范林權流轉秩序。
1.規范集體林權流轉。林權流轉應當堅持依法、自愿、有償的原則，任何組織或個(gè)人不得采取強迫、欺詐等不正當手段強制或阻礙農民流轉林權。加強對工商資本租賃林地監管和風(fēng)險防范，積極引導和支持工商資本依法流轉林權投資林業(yè)建設。加強林權流轉事中事后監管，確保流轉林地的用途不改變、公益林性質(zhì)不改變和林地保護等級不改變。建立林權流轉市場(chǎng)主體信用信息采集歸檔制度。
2.鼓勵林權有序流轉。鼓勵和引導農戶(hù)采取轉包、出租、入股等方式流轉林地經(jīng)營(yíng)權和林木所有權。鼓勵創(chuàng )新流轉和經(jīng)營(yíng)方式，引導各類(lèi)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體開(kāi)展聯(lián)合、合作經(jīng)營(yíng)，鼓勵采取信托、委托、托管、股份合作等方式集中連片流轉林地，鼓勵流轉林地向新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體集中。對家庭承包的林地，以轉讓方式流轉的，流入方必須是從事農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農戶(hù)，原則上應在本集體經(jīng)濟組織成員之間進(jìn)行，且需經(jīng)發(fā)包方同意;以其他形式流轉的，應當依法報發(fā)包方備案。集體統一經(jīng)營(yíng)管理的林地經(jīng)營(yíng)權和林木所有權流轉的，流轉方案應在本集體經(jīng)濟組織內提前公示，按規定征求本集體經(jīng)濟組織成員意見(jiàn)后，采取招標、拍賣(mài)或公開(kāi)協(xié)商等方式流轉。林權流轉應當依法簽訂書(shū)面合同，明確雙方的權利和義務(wù)，流轉期限不得超過(guò)原承包剩余期。
3.加強林權流轉管理服務(wù)。進(jìn)一步完善區、縣林權流轉服務(wù)平臺功能，及時(shí)發(fā)布林權流轉供求信息、交易信息。推進(jìn)林權流轉合同鑒證和網(wǎng)簽管理。對符合法律法規規定的林權流轉交易，根據流轉當事人意愿，林業(yè)主管部門(mén)可提供林權流轉交易確認服務(wù)，出具林權流轉交易確認書(shū)。鼓勵林農及其他社會(huì )主體在林權交易平臺等公開(kāi)市場(chǎng)交易。
(四)推進(jìn)林業(yè)適度規模經(jīng)營(yíng)。
1.著(zhù)力培育新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。加快林業(yè)合作社、家庭林場(chǎng)、林業(yè)大戶(hù)、林業(yè)龍頭企業(yè)等新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育。鼓勵符合條件的新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體承擔林業(yè)重點(diǎn)工程項目建設。加強農民林業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社建設指導，健全規章制度，完善運行機制，優(yōu)化管理方式，規范利益分配，保障社員合法權益。開(kāi)展家庭林場(chǎng)示范創(chuàng )建活動(dòng)。大力支持創(chuàng )建農民林業(yè)合作社示范社。通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)等方式，依托高等院校、科研院所和龍頭林業(yè)企業(yè)，大力培養農村林業(yè)實(shí)用人才。
2.建立健全多種形式利益聯(lián)結機制。鼓勵工商資本與農戶(hù)開(kāi)展合作經(jīng)營(yíng)，按照全產(chǎn)業(yè)鏈、全價(jià)值鏈的現代產(chǎn)業(yè)組織方式開(kāi)展創(chuàng )業(yè)創(chuàng )新，推進(jìn)農村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，讓農戶(hù)分享二三產(chǎn)業(yè)增值收益。建立完善新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體聯(lián)林帶戶(hù)機制，支持龍頭企業(yè)、示范性林場(chǎng)、農民林業(yè)合作社為農戶(hù)提供林地林木托管、統一經(jīng)營(yíng)作業(yè)、訂單林業(yè)等專(zhuān)業(yè)化服務(wù)。鼓勵社會(huì )資本在貧困地區通過(guò)建立利益聯(lián)結機制，逐步形成林業(yè)脫貧攻堅的長(cháng)效機制，對幫扶貧困人口多、脫貧效果好的農民合作社、家庭林場(chǎng)、林業(yè)大戶(hù)、龍頭企業(yè)優(yōu)先給予政策支持。
(五)推進(jìn)林業(yè)多種經(jīng)營(yíng)。
1.科學(xué)發(fā)展林下經(jīng)濟?？茖W(xué)合理利用森林資源發(fā)展林下經(jīng)濟，提高林地經(jīng)營(yíng)效益。編制林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規劃，合理發(fā)展林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)。鼓勵發(fā)展林藥、林菌、林菜等林下種植和森林觀(guān)光、生態(tài)休閑、生態(tài)康養等森林旅游，鼓勵發(fā)展林下產(chǎn)品的加工、流通和銷(xiāo)售業(yè)，延長(cháng)產(chǎn)業(yè)鏈。在不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下，適度發(fā)展林下養殖。引導建立一批富有特色的林下經(jīng)濟示范基地，帶動(dòng)廣大農民積極發(fā)展林下經(jīng)濟。推進(jìn)林下經(jīng)濟特色品種的研究、示范及產(chǎn)業(yè)化轉化，開(kāi)展林下經(jīng)濟產(chǎn)品原產(chǎn)地認定和保護工作，完善林下經(jīng)濟產(chǎn)品標準和檢測體系，鼓勵林下經(jīng)濟經(jīng)營(yíng)者積極創(chuàng )建品牌，提高林下產(chǎn)品知名度。加強林產(chǎn)品信息化服務(wù)平臺建設，支持發(fā)展連鎖經(jīng)營(yíng)、物流配送、電子商務(wù)，拓寬產(chǎn)品銷(xiāo)售渠道。林業(yè)主管部門(mén)要加強林下經(jīng)濟實(shí)用技術(shù)培訓指導，提高農民發(fā)展林下經(jīng)濟的能力。
2.積極發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)。充分發(fā)揮林業(yè)多種功能，以生產(chǎn)綠色生態(tài)林產(chǎn)品為導向，大力發(fā)展核桃、石榴、花卉苗木等特色經(jīng)濟林規范化生產(chǎn)基地建設。鼓勵發(fā)展生態(tài)文化旅游、森林康養、林業(yè)碳匯、林下經(jīng)濟等林業(yè)新業(yè)態(tài)，充分釋放林業(yè)資源潛力。
(六)加大財政金融支持力度。
1.完善財政扶持政策。加大政府投資支持林業(yè)發(fā)展，探索運用政府和社會(huì )資本合作(PPP)模式，推進(jìn)林業(yè)重大生態(tài)工程、林區基礎設施建設、林業(yè)保護設施建設、野生動(dòng)植物保護及利用等重點(diǎn)林業(yè)建設。加大對營(yíng)林生產(chǎn)機械購置的補貼力度。加大對重點(diǎn)生態(tài)功能區的扶持力度，支持林業(yè)生產(chǎn)公益性基礎設施建設和地方特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、林業(yè)龍頭企業(yè)、林下經(jīng)濟示范基地發(fā)展，加強林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體能力建設。
2.加大信貸支持力度。鼓勵銀行業(yè)金融機構積極推進(jìn)林權抵押貸款業(yè)務(wù)，加快開(kāi)發(fā)適合造林需要的貸款品種。推廣“林權抵押+林權收儲+森林保險”貸款模式和“企業(yè)申請、部門(mén)推薦、銀行審批”運行機制，探索開(kāi)展集體林業(yè)經(jīng)營(yíng)收益權和公益林補償收益權市場(chǎng)化質(zhì)押擔保貸款。鼓勵和引導市場(chǎng)主體對林權抵押貸款進(jìn)行擔保，支持開(kāi)展林權收儲工作。
3.完善森林保險制度。進(jìn)一步完善森林保險制度，建立多險種、多費率的保險機制。制定森林保險理賠操作規程、森林災害損失認定標準、森林保險無(wú)賠款優(yōu)待政策，建立森林保險承保公司準入、退出機制。林業(yè)部門(mén)要加強對森林保險工作的監督和指導。
(七)加強林業(yè)管理和服務(wù)。
1.提升林業(yè)管理水平。加強基層林業(yè)業(yè)務(wù)技術(shù)人員培訓，提升林權管理服務(wù)機構能力和服務(wù)水平。進(jìn)一步提升林業(yè)信息化水平，建立全市聯(lián)網(wǎng)、實(shí)時(shí)共享的集森林資源、權屬、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體等信息于一體的基礎信息數據庫和管理信息系統，探索開(kāi)展林權集成IC卡管理服務(wù)模式，方便群眾查詢(xún)利用。
2.妥善解決林權糾紛。按照“調解為主、裁決為輔”的原則，由縣級政府積極協(xié)調解決鎮與鎮、鎮與國有林場(chǎng)之間的集體林歷史遺留問(wèn)題，鎮政府積極解決本鎮范圍內的林權矛盾糾紛，切實(shí)維護林區社會(huì )和諧穩定。建立領(lǐng)導分片(分組)包抓和糾紛調處考核工作機制，落實(shí)責任主體，明確時(shí)限要求。對集體林地面積較大且林權糾紛較多的縣(市、區)，要依據《中華人民共和國農村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調解仲裁法》有關(guān)規定，設立仲裁委員會(huì )，依法處理本轄區的林權糾紛案件。暢通林權爭議司法裁決途徑，公平、公正審理林權糾紛案件。建立律師、公證機構參與糾紛處置的工作機制，將矛盾化解納入法治軌道。開(kāi)設法律求助綠色通道，依法依規向低收入家庭和貧困戶(hù)提供法律援助和司法救助。
3.建立新型林業(yè)社會(huì )化服務(wù)體系。加快基層林業(yè)主管部門(mén)職能轉變，強化公共服務(wù)，逐步將適合市場(chǎng)化運作的林業(yè)規劃設計、森林資源資產(chǎn)評估、市場(chǎng)信息、技術(shù)培訓等服務(wù)事項交由社會(huì )化服務(wù)組織承擔，規范中介服務(wù)行為。鼓勵和培育造林、撫育、采伐、科技推廣等各類(lèi)林業(yè)生產(chǎn)專(zhuān)業(yè)組織，推進(jìn)林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)專(zhuān)業(yè)化。積極發(fā)展林業(yè)電子商務(wù)，健全林產(chǎn)品交易市場(chǎng)服務(wù)體系，鼓勵開(kāi)展林產(chǎn)品網(wǎng)上零售批發(fā)和產(chǎn)銷(xiāo)對接等電子商務(wù)，拓展林產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò )銷(xiāo)售渠道。實(shí)施林業(yè)社會(huì )化服務(wù)支撐工程，支持基層林業(yè)站等公共服務(wù)機構和社會(huì )化服務(wù)組織的基礎設施建設。
三、保障措施
(一)加強組織領(lǐng)導。
各級政府要高度重視深化集體林權制度改革工作，完善政策措施，結合實(shí)際制定實(shí)施方案，并將集體林權制度改革成效納入各級領(lǐng)導班子及有關(guān)領(lǐng)導干部績(jì)效考核內容中。各級林業(yè)主管部門(mén)要加強統籌協(xié)調，推動(dòng)完善集體林權制度各項政策措施落到實(shí)處。各有關(guān)部門(mén)要按照職責分工，密切配合，形成支持集體林業(yè)改革發(fā)展的合力。對發(fā)展集體林業(yè)貢獻突出的單位和個(gè)人按有關(guān)規定予以表彰。加強集體林權管理隊伍建設，強化業(yè)務(wù)培訓，保障工作經(jīng)費，為推進(jìn)改革創(chuàng )造良好條件。
(二)加大宣傳力度。
要充分利用各類(lèi)媒體，大力宣傳集體林權制度改革政策和法律法規，各級林業(yè)主管部門(mén)要認真細致做好林權流轉、林權抵押貸款和森林資源資產(chǎn)評估等工作的政策解讀，切實(shí)提高廣大群眾的風(fēng)險防范意識和生態(tài)安全意識，努力營(yíng)造全社會(huì )參與、支持林業(yè)改革發(fā)展的良好氛圍。
(三)加大財政支持力度。
各級政府要在培育林業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體、發(fā)展林下經(jīng)濟和林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)、加大公益林生態(tài)效益補償、建立林權收儲基金等方面出臺支持政策。加大對重點(diǎn)生態(tài)功能區的扶持力度，支持林業(yè)生產(chǎn)公益性基礎設施建設、地方特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，鼓勵林業(yè)龍頭企業(yè)、林下經(jīng)濟示范基地與當地貧困戶(hù)建立幫扶關(guān)系，推動(dòng)集中連片特困地區精準脫貧。
(四)完善社會(huì )化服務(wù)體系。
引導森林資源資產(chǎn)評估、林業(yè)規劃設計、專(zhuān)業(yè)技術(shù)培訓等社會(huì )中介服務(wù)組織健康發(fā)展。研究探索通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)方式，委托社會(huì )中介服務(wù)機構開(kāi)展森林防火、林業(yè)有害生物防治、森林資源管護等公益性服務(wù)。引導電商企業(yè)與林業(yè)專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、家庭林場(chǎng)、林業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社對接，建立林產(chǎn)品直銷(xiāo)機制。實(shí)施林業(yè)社會(huì )化服務(wù)支撐工程，支持基層公共服務(wù)機構和社會(huì )化服務(wù)組織基礎設施建設。
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