濟政辦發(fā)〔2016〕22號《濟南市人民政府辦公廳轉發(fā)市財政局市發(fā)改委人民銀行濟南分行營(yíng)業(yè)管理部關(guān)于推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)的通知》

濟南市人民政府辦公廳轉發(fā)市財政局市發(fā)改委人民銀行濟南分行營(yíng)業(yè)管理部關(guān)于推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)的通知





濟政辦發(fā)〔2016〕22號

各縣（市）、區人民政府，市政府各部門(mén)：

市財政局、市發(fā)改委、人民銀行濟南分行營(yíng)業(yè)管理部《關(guān)于推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)》已經(jīng)市政府同意，現轉發(fā)給你們，請認真貫徹執行。

濟南市人民政府辦公廳

2016年8月9日

關(guān)于推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)

市財政局 市發(fā)改委 人民銀行濟南分行營(yíng)業(yè)管理部

為深入推進(jìn)我市投融資體制和財稅體制改革創(chuàng )新，進(jìn)一步拓寬由社會(huì )資本參與的投融資渠道，鼓勵政府和社會(huì )資本合作，根據《山東省人民政府關(guān)于創(chuàng )新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會(huì )投資的實(shí)施意見(jiàn)》（魯政發(fā)〔2015〕12號）、《山東省人民政府辦公廳轉發(fā)省財政廳省發(fā)展改革委人民銀行濟南分行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )資本合作模式的指導意見(jiàn)》（魯政辦發(fā)〔2015〕35號）等有關(guān)規定，現結合我市實(shí)際，提出如下實(shí)施意見(jiàn)：

一、總體要求

（一）基本思路。

政府和社會(huì )資本合作模式（以下簡(jiǎn)稱(chēng)PPP模式）作為在基礎設施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(cháng)期合作關(guān)系，是公共服務(wù)供給機制的重大創(chuàng )新。政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營(yíng)管理能力的社會(huì )資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確權責利關(guān)系，由社會(huì )資本提供公共服務(wù)，并通過(guò)使用者付費及必要的政府付費或可行性缺口補助方式，保證社會(huì )資本獲得合理收益。政府通過(guò)公共服務(wù)績(jì)效評價(jià)，建立激勵約束機制，督促公共產(chǎn)品或服務(wù)供給質(zhì)量和效率的提高。推廣運用PPP模式，對提升政府治理能力、推動(dòng)新型城鎮化建設、建立現代財政制度具有重要意義。

（二）基本原則。

1．平等協(xié)商，重諾履約。在PPP模式下，政府和社會(huì )資本法律地位平等、權力義務(wù)對等，必須樹(shù)立和強化契約精神，堅持平等協(xié)商、互利互惠、誠實(shí)守信、嚴格履約，通過(guò)合同正確表達意愿、合理分配風(fēng)險、妥善履行義務(wù)、有效主張權利。

2．收益共享，風(fēng)險共擔。在利益分配和風(fēng)險分擔方面兼顧效率與公平，統籌考慮收益預期、財政承受能力等各方因素，確保經(jīng)濟效益與社會(huì )效益統一。政府不承諾承擔項目建設運營(yíng)的兜底責任，嚴控項目風(fēng)險轉化為財政風(fēng)險。

3．規范管理，強化監督。規范推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作項目（以下簡(jiǎn)稱(chēng)PPP項目）實(shí)施，堅持必要、合理、可持續的財政投入原則，防止政府支出責任過(guò)重加劇財政負擔。加強政府監管，鼓勵社會(huì )各方參與監督，在提高公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的基礎上，保障社會(huì )資本長(cháng)期合理回報和項目可持續運營(yíng)，努力實(shí)現公共利益最大化。

二、適用范圍和操作模式

（一）適用范圍。按照國家關(guān)于適宜采用PPP項目的相關(guān)意見(jiàn)，優(yōu)先選擇價(jià)格調整機制靈活、有穩定現金流、市場(chǎng)化程度相對較高、投資規模相對較大、長(cháng)期合作關(guān)系清楚、具有長(cháng)期穩定需求的城市基礎設施和公共服務(wù)領(lǐng)域項目。主要包括：能源、交通運輸、市政工程、水利、環(huán)境保護、農業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化、流通、家政等公共服務(wù)領(lǐng)域。其中，能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等特定領(lǐng)域需要實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的，按照《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》執行。已界定為地方政府存量債務(wù)中適宜以PPP模式運營(yíng)的融資平臺公司存量項目，要大力推廣，鼓勵社會(huì )資本參與提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)并獲取合理回報，減輕政府公共財政舉債壓力。

（二）操作模式。政府或授權組織實(shí)施機構應根據項目實(shí)施周期、收費定價(jià)機制、投資收益水平、風(fēng)險分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理選擇建設-運營(yíng)-移交(BOT)、建設-擁有-運營(yíng)(BOO)等運作方式。積極運用轉讓-運營(yíng)-移交(TOT)、改建-運營(yíng)-移交(ROT)、股權基金等方式，將融資平臺公司存量公共服務(wù)項目轉型為PPP項目，引入社會(huì )資本參與改造運營(yíng)。

三、加強全過(guò)程管理

（一）項目識別。由市財政局、發(fā)改委牽頭，各行業(yè)主管部門(mén)配合，根據國民經(jīng)濟和社會(huì )事業(yè)發(fā)展規劃及各行業(yè)專(zhuān)項發(fā)展規劃，從基礎設施及公共服務(wù)類(lèi)中的新建、改建項目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項目，優(yōu)先支持融資平臺公司存量項目轉型為PPP項目。社會(huì )資本可以項目建議書(shū)的方式向行業(yè)主管部門(mén)推薦潛在PPP項目。市財政局、發(fā)改委對潛在項目進(jìn)行篩選，制定項目年度和中期開(kāi)發(fā)計劃。對納入開(kāi)發(fā)計劃的項目，由市財政局會(huì )同行業(yè)主管部門(mén)開(kāi)展物有所值評價(jià)和財政承受能力論證工作。通過(guò)上述評價(jià)和論證的項目，方可進(jìn)行項目準備，并將項目財政支出責任納入預算統籌安排；未通過(guò)的項目，可調整實(shí)施方案后重新評價(jià)論證，仍未通過(guò)的，不宜采用PPP模式。

（二）項目準備。項目實(shí)施機構應根據前期評價(jià)論證情況，對通過(guò)的項目組織編制PPP項目實(shí)施方案，依次對項目概況、風(fēng)險分配基本框架、項目運作方式、交易結構、合同體系、監管架構、采購方式選擇等進(jìn)行介紹。市財政局、發(fā)改委會(huì )同行業(yè)主管部門(mén)對實(shí)施方案審定后，由行業(yè)主管部門(mén)報市政府批準。

（三）項目采購。經(jīng)市政府批準實(shí)施方案的PPP項目，相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)、項目實(shí)施機構應按照《中華人民共和國政府采購法》、《財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì )資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）、《財政部關(guān)于印發(fā)〈政府和社會(huì )資本合作項目政府采購管理辦法〉的通知》（財庫〔2014〕215號）等有關(guān)規定依法選擇采購方式，依托政府采購信息平臺，及時(shí)、充分地向社會(huì )公布采購信息，依法選擇合作伙伴。項目實(shí)施機構發(fā)布采購信息后，將資格預審的評審報告提交市財政局備案。項目采購完成后，行業(yè)主管部門(mén)、項目實(shí)施機構要會(huì )同市財政局與中選社會(huì )資本方依據“權責對等、激勵相容”的原則，科學(xué)規范設計合同，由市政府或市政府授權機構與社會(huì )資本方簽訂合同，并送市財政局備案。

（四）項目執行。項目實(shí)施機構和市財政局應根據合同約定督促各方嚴格履行合同義務(wù)。社會(huì )資本方要按時(shí)、足額出資設立項目公司，市政府可指定相關(guān)機構依法參股項目公司，但在項目公司中的持股比例應低于50%，且不謀求實(shí)際控制權。項目公司要對項目實(shí)施建設和運營(yíng)提供安全、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。各縣（市）區政府或有權授予特許經(jīng)營(yíng)的主管部門(mén)應認真履行監管責任，不得兜底市場(chǎng)風(fēng)險，嚴禁違規為項目公司和社會(huì )資本方提供融資擔?；蜃兿鄵?。項目實(shí)施機構應樹(shù)立“全生命周期”管理理念，每3-5年對項目進(jìn)行中期評估，重點(diǎn)分析項目運行狀況、財務(wù)管理狀況和項目合同的合規性、適應性和合理性，及時(shí)評估已發(fā)現問(wèn)題的風(fēng)險，制定應對措施，并報市財政局備案。

（五）項目移交。項目期滿(mǎn)，項目實(shí)施機構應根據政府授權，按照合同約定的移交形式、補償方式、移交內容和標準，認真做好項目接管，保障項目設施持續運行，公共利益不受侵害。按照合同約定，對項目建設情況和公共服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行驗收，逾期未完成或不符合標準的，社會(huì )資本要限期完工或整改，并采取補救措施或賠償損失。行業(yè)主管部門(mén)要會(huì )同市財政局做好移交資產(chǎn)性能測試、資產(chǎn)評估和登記入賬等工作，并按照國家統一的會(huì )計制度進(jìn)行核算，在政府財務(wù)報告中進(jìn)行反映和管理。項目移交完成后，市財政局應組織有關(guān)部門(mén)對項目產(chǎn)出、成本效益、監管成效、可持續性、PPP模式應用等進(jìn)行績(jì)效評價(jià)。

四、完善政策配套

（一）健全財政管理制度。各級財政部門(mén)要統籌評估和控制項目的財政支出責任，切實(shí)防范財政風(fēng)險。針對政府付費、使用者付費、可行性缺口補助等不同支付機制，將項目涉及的運營(yíng)補貼等，按照國家統一會(huì )計制度進(jìn)行核算，納入年度預算、中期財政規劃，在政府財務(wù)報告中進(jìn)行反映和管理，并向本級人大或其常委會(huì )報告。

（二）做好綜合金融服務(wù)。財政、發(fā)改、人民銀行及各行業(yè)主管部門(mén)應積極建立向金融機構推介項目的常態(tài)化渠道，鼓勵金融機構按照風(fēng)險可控、商業(yè)可持續的原則積極為符合條件的PPP項目在授信額度、質(zhì)押融資、銀團貸款、保函業(yè)務(wù)等方面提供融資服務(wù)，采取有效方式降低項目融資成本。引導駐濟各金融機構開(kāi)發(fā)符合PPP模式特點(diǎn)的金融服務(wù)，積極為PPP項目提供融資支持。

（三）做好項目?jì)浜屯平槭痉?。建立PPP項目?jì)鋷?，將進(jìn)入準備階段的項目錄入財政部“政府和社會(huì )資本合作綜合信息平臺”進(jìn)行管理，按月調度項目進(jìn)度，及時(shí)更新項目信息。大力開(kāi)展項目推介，對準備成熟的項目，及時(shí)向社會(huì )公開(kāi)推介，吸引社會(huì )資本投資。積極培育典型，篩選運作規范、進(jìn)展較快的項目作為我市示范項目。

五、強化措施保障

（一）加強組織領(lǐng)導。各級財政、發(fā)改、人民銀行等部門(mén)和單位要積極會(huì )同市政公用、衛生計生、教育、民政、國土資源、房管、城鄉建設、交通運輸、體育、城市園林、金融等有關(guān)部門(mén)，加強溝通協(xié)調和信息交流，切實(shí)落實(shí)PPP模式有關(guān)政策，推進(jìn)PPP項目順利實(shí)施。

（二）明確工作職責。市財政局、發(fā)改委根據經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要，按照項目合理布局、政府投資有效配置等原則，切實(shí)做好PPP項目的總體規劃、綜合平衡和儲備管理，建立PPP項目庫。市財政局、發(fā)改委要會(huì )同各行業(yè)主管部門(mén)對潛在PPP項目進(jìn)行評估篩選，確定備選項目，建立項目信息發(fā)布平臺，統一發(fā)布擬引進(jìn)社會(huì )資本投資的項目，實(shí)施項目信息動(dòng)態(tài)管理。各有關(guān)職能部門(mén)要按照各自職責，進(jìn)一步優(yōu)化流程，做好各項服務(wù)工作。各行業(yè)主管部門(mén)作為PPP項目的實(shí)施機構，負責本行業(yè)內PPP項目的專(zhuān)項規劃制定、項目?jì)?、評估篩選、實(shí)施方案編制、項目采購、項目合同簽訂、項目組織實(shí)施、特許經(jīng)營(yíng)考評監管及合作期滿(mǎn)接管移交等工作。

（三)廣泛宣傳培訓。各級各部門(mén)要加強輿論引導，做好政策解讀，廣泛宣傳PPP模式的重要意義，充分調動(dòng)社會(huì )各方參與的積極性。財政部門(mén)要組織好相關(guān)培訓，積極邀請國內外知名專(zhuān)家學(xué)者，做好理論指導，不斷提高相關(guān)部門(mén)人員的政策理論水平和業(yè)務(wù)操作能力。

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