滬委辦〔2019〕8號《上海市加快推進(jìn)數據治理促進(jìn)公共數據應用實(shí)施方案》（全文）

《中共上海市委辦公廳上海市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)〈上海市加快推進(jìn)數據治理促進(jìn)公共數據應用實(shí)施方案〉的通知》








2019年4月11日     滬委辦〔2019〕8號

為貫徹落實(shí)國務(wù)院印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進(jìn)大數據發(fā)展行動(dòng)綱要的通知》，全面實(shí)施《上海市公共數據和一網(wǎng)通辦管理辦法》，加快推進(jìn)數據治理，促進(jìn)全市公共數據應用，制訂本實(shí)施方案。

一、總體思路

按照市委、市政府提出的“全面推進(jìn)‘一網(wǎng)通辦’、加快建設智慧政府”要求，堅持以“集中統一管理、按需共享交換、有序開(kāi)放競爭、安全風(fēng)險可控”為基本原則，依托電子政務(wù)云和數據共享交換平臺，大力推動(dòng)政務(wù)信息系統整合和公共數據匯聚互聯(lián)，完善公共數據共享交換機制，加快建設基礎數據庫和主題數據庫，有序推進(jìn)公共數據開(kāi)放，加強數據質(zhì)量和數據安全管控，實(shí)施公共數據集中統一管理。加強數據全生命周期管理，使包括黨政機關(guān)、群團組織等在內的各類(lèi)服務(wù)數據匯聚互聯(lián)和共享應用，使分散、孤立的數據成為匯集、綜合的數據，使管理的數據成為應用的數據。構建從數據采集、歸集、整合、共享、開(kāi)放到應用等全生命周期管理的大數據資源平臺，形成覆蓋全市地域、全行業(yè)領(lǐng)域的城市大數據樞紐，為上海建設“五個(gè)中心”和具有世界影響力的社會(huì )主義現代化國際大都市提供大數據支撐。

二、工作目標

2019年，在全面梳理并編制黨政機關(guān)公共數據清單和目錄的基礎上，實(shí)施公共數據集中統一管理，初步建成貫穿數據全生命周期的大數據資源平臺。

——實(shí)現公共數據完整歸集。依托電子政務(wù)云歸集政府部門(mén)數據，并推動(dòng)黨委部門(mén)和其他相關(guān)單位的數據歸集，實(shí)現全市公共數據完整歸集。

——實(shí)現公共數據按需共享。完善數據共享交換平臺功能，打通國家、市、區三級共享通道，建立完善數據共享交換機制，開(kāi)展應用場(chǎng)景授權，優(yōu)化共享審核流程，實(shí)現全市公共數據按需共享。

——加快建設大數據資源平臺。全面開(kāi)展部門(mén)數據質(zhì)量管理，加強公共數據整合，有序推進(jìn)公共數據開(kāi)放，初步建成貫穿數據全生命周期的大數據資源平臺，實(shí)現公共數據集中統一管理。

——加快建設主題數據庫。在完善基礎數據庫的同時(shí)，加快建設若干重點(diǎn)領(lǐng)域主題數據庫，為政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”、公共信用信息應用、城市綜合管理等典型應用場(chǎng)景提供強有力的大數據支撐。

2020年，推動(dòng)社會(huì )相關(guān)公共數據歸集和整合，持續推進(jìn)公共數據治理，不斷提升大數據分析應用能力，建立完善的數據分級分類(lèi)開(kāi)放制度，充分挖掘體現數據應用價(jià)值，全面建成貫穿數據全生命周期的大數據資源平臺，基本形成覆蓋全市地域、全行業(yè)領(lǐng)域的城市大數據樞紐，基本形成標準規范、開(kāi)放競爭的大數據服務(wù)生態(tài)體系。

三、主要任務(wù)

（一）開(kāi)展公共數據梳理，夯實(shí)數據治理基礎

1.梳理公共數據需求清單、責任清單、負面清單三個(gè)清單（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三清單”）。從梳理政務(wù)服務(wù)業(yè)務(wù)著(zhù)手，各區、各部門(mén)要全面梳理公共數據共享需求，明確公共數據共享責任，編制“三清單”。市大數據中心要建立公共數據共享需求管理的長(cháng)效動(dòng)態(tài)更新機制，會(huì )同各區、各部門(mén)共同建立和維護“三清單”。根據事中事后綜合監管、城市精細化管理、社區治理智能化、公共安全管理等跨部門(mén)綜合應用需要，逐步拓展“三清單”的應用領(lǐng)域。

2.形成公共數據庫表目錄。從梳理信息系統著(zhù)手，各區、各部門(mén)要梳理各信息系統的實(shí)際數據資產(chǎn)情況，抽取各信息系統的數據庫表結構，梳理補充數據庫表和字段的準確描述信息，形成公共數據庫表目錄。市大數據中心要建立數據庫表目錄的抽取工具和更新機制，各區、各部門(mén)要保障應用系統數據庫表結構和目錄的同步更新。

3.構建公共數據資源目錄體系。按照“應編盡編”的原則，市級數據責任部門(mén)在公共數據庫表目錄基礎上編制全量公共數據資源目錄，確定公共數據資源目錄的共享屬性，并指定專(zhuān)人負責公共數據資源目錄的編制和維護，推進(jìn)數據資產(chǎn)化管理。市大數據中心負責對各部門(mén)報送的公共數據資源目錄進(jìn)行匯聚、審核，推進(jìn)各部門(mén)公共數據資源目錄優(yōu)化和質(zhì)量提升，構建全市集中管理、統一發(fā)布、動(dòng)態(tài)更新、共享使用的公共數據資源目錄體系。各區可以根據實(shí)際需要，編制本區個(gè)性化公共數據資源補充目錄。

（二）依托電子政務(wù)云，加快歸集公共數據

1.推進(jìn)業(yè)務(wù)信息系統整合。市經(jīng)濟信息化委負責制訂《上海市政務(wù)信息系統整合實(shí)施方案》，明確信息系統整合的工作要求，牽頭推進(jìn)歷史遺留項目整合規范，開(kāi)展信息化項目清理與合并，調整優(yōu)化信息化項目資金安排，并與市發(fā)展改革委共同加強信息化項目資金引導，推進(jìn)一批跨層級“大系統”和跨部門(mén)“大平臺”建設。各部門(mén)要加快建設市、區統籌的跨層級業(yè)務(wù)信息系統，將分散、獨立、交叉的部門(mén)信息系統整合為互聯(lián)互通、信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同的大系統，通過(guò)系統整合帶動(dòng)數據整合，實(shí)現業(yè)務(wù)數據優(yōu)化重構。

2.推動(dòng)信息系統上云遷移。各區、各部門(mén)的非涉密信息系統要依托市、區兩級電子政務(wù)云進(jìn)行建設和部署。2019年底前，各部門(mén)及其直屬單位要完成已建信息系統的上云遷移，政務(wù)云分中心、行業(yè)云分別與電子政務(wù)云完成整合對接。市大數據中心要推進(jìn)電子政務(wù)云中間平臺層建設，進(jìn)一步完善電子政務(wù)云管理和運營(yíng)機制，充分利用現有軟硬件資源，推進(jìn)集約化建設。

3.全面歸集黨政機關(guān)公共數據。各區、各部門(mén)要依托市、區兩級電子政務(wù)云，實(shí)現公共數據的集中存儲。市大數據中心負責建立公共數據歸集的技術(shù)平臺和監督管理機制。市級數據責任部門(mén)要整合本系統市、區兩級部門(mén)及其下屬單位的公共數據，協(xié)調外部數據單位，將分散在不同單位、不同信息系統中的數據整合匯聚后形成統一的數據資源池，保障數據實(shí)時(shí)更新。

（三）提升公共數據質(zhì)量，推動(dòng)數據集中統一管理

1.規范公共數據采集。按照“一數一源、一源多用”的原則，實(shí)現全市公共數據的一次采集、共享使用。市級數據責任部門(mén)要根據法定職責，明確本部門(mén)的數據采集規范要求，指導相關(guān)機構開(kāi)展數據采集；匯聚本系統數據并按照“多源校核、動(dòng)態(tài)更新”的原則對數據進(jìn)行校核確認；落實(shí)數據質(zhì)量管理責任，確保采集數據的準確性、完整性、時(shí)效性。市大數據中心要根據公共數據采集的共性需求，分級分類(lèi)推行基礎性、通用性公共數據平臺建設。

2.落實(shí)公共數據質(zhì)量管理責任。按照“誰(shuí)采集、誰(shuí)負責”“誰(shuí)校核、誰(shuí)負責”的原則，公共管理機構和服務(wù)機構、市級數據責任部門(mén)分別落實(shí)數據質(zhì)量責任。市級數據責任部門(mén)要制定部門(mén)數據管理總體規劃，制定公共數據業(yè)務(wù)標準，全面開(kāi)展數據質(zhì)量管理，加快相關(guān)項目建設，提升數據編目、整合、分析、展現、安全等管理和服務(wù)能力。市大數據中心、市經(jīng)濟信息化委等部門(mén)要明確數據管理的總體工作要求和通用數據標準，基于電子政務(wù)云平臺提供數據質(zhì)量管理的基礎軟件和通用工具，指導市級數據責任部門(mén)開(kāi)展數據質(zhì)量管理相關(guān)項目立項和建設。

3.建設大數據資源平臺。建設集中統一的大數據資源平臺，提供數據采集、歸集、整合、共享、開(kāi)放、應用等全過(guò)程管理功能，加強數據質(zhì)量和數據安全管控，實(shí)現全市公共數據集中統一管理。

4.完善公共數據質(zhì)量監管機制。市大數據中心要建立公共數據質(zhì)量監管機制，對各區、各部門(mén)數據數量、質(zhì)量、歸集、更新等工作進(jìn)行實(shí)時(shí)監測和全面評價(jià)，確保數據狀態(tài)可感知、數據使用可追溯、安全責任可落實(shí)。各區、各部門(mén)要建立完善內部數據質(zhì)量監管機制，及時(shí)處理監管過(guò)程中發(fā)現的各類(lèi)數據質(zhì)量問(wèn)題，并實(shí)現與大數據資源平臺質(zhì)量監管聯(lián)動(dòng)。

（四）完善數據交換機制，促進(jìn)公共數據共享和開(kāi)放

1.建設統一的數據共享交換平臺。市大數據中心、市經(jīng)濟信息化委要建設統一的數據共享交換平臺，形成公共數據交換、共享的核心樞紐，提供跨部門(mén)、跨層級的公共數據交換共享和調度服務(wù)，并實(shí)現與國家數據共享交換平臺的對接。各部門(mén)要依托電子政務(wù)云，整合本部門(mén)及其下屬單位的信息系統和公共數據，通過(guò)統一的數據接口實(shí)現與數據共享交換平臺的對接，確保各項數據實(shí)時(shí)連通和同步更新。各區要按照統一標準規范，實(shí)現區級分平臺與數據共享交換平臺的對接。已經(jīng)建成的交換平臺和通道要加快實(shí)現與數據共享交換平臺的對接和整合。

2.完善數據共享交換機制。市級數據責任部門(mén)要堅持“以共享為原則、不共享為例外”，建立數據共享的網(wǎng)上審核授權工作機制，并于10個(gè)工作日內，提出是否同意共享的意見(jiàn)及理由。非共享類(lèi)數據要納入數據共享負面清單進(jìn)行管理。強化數據使用方責任，加強共享數據使用全過(guò)程管理，確保數據安全和數據共享應用成效。市大數據中心要進(jìn)一步優(yōu)化數據共享申請和使用流程，實(shí)現從提出共享申請到獲取共享授權全程網(wǎng)上辦理，健全以應用為導向的數據按需共享授權機制。市大數據中心要以“三清單”的梳理為基礎，組織梳理應用場(chǎng)景，審核確定應用場(chǎng)景清單，開(kāi)展應用場(chǎng)景授權，以應用場(chǎng)景授權為基礎推動(dòng)數據的自動(dòng)共享、主動(dòng)共享，完善安全管理、評估考核和效能監督機制，推動(dòng)各區、各部門(mén)根據職能和應用場(chǎng)景實(shí)現充分的數據共享。

3.有序推動(dòng)公共數據開(kāi)放。市經(jīng)濟信息化委要建立數據分級分類(lèi)開(kāi)放制度，建設數據開(kāi)放子平臺，積極研究數據沙箱等新型數據開(kāi)放技術(shù)，創(chuàng )新數據開(kāi)放應用模式，加強開(kāi)放數據監管，有序推進(jìn)公共數據開(kāi)放。市級數據責任部門(mén)要基于公共數據資源目錄，構建公共數據開(kāi)放清單，逐步推動(dòng)與民生緊密相關(guān)、社會(huì )迫切需要、商業(yè)增值潛力顯著(zhù)的公共數據向社會(huì )開(kāi)放。在保障公共利益和個(gè)人隱私前提下，鼓勵社會(huì )各方對公共數據進(jìn)行深度挖掘分析和增值利用。

（五）加強主題數據庫建設，促進(jìn)公共數據應用

1.深化基礎數據庫共建共用。依托大數據資源平臺，推進(jìn)人口、法人、空間地理、電子證照四大基礎數據庫優(yōu)化重構。市大數據中心要加強基礎數據庫統一管理，建立基礎數據更新聯(lián)動(dòng)運維機制，強化數據質(zhì)量管理，開(kāi)展基礎數據融合應用工作，深入推進(jìn)基礎數據庫在政務(wù)服務(wù)、經(jīng)濟管理、社會(huì )民生等領(lǐng)域的應用。各區、各部門(mén)要充分利用基礎數據資源，提升政務(wù)服務(wù)能力和水平。

2.加強重點(diǎn)領(lǐng)域主題數據庫建設。在政務(wù)服務(wù)、市場(chǎng)監管、公共安全、公共信用、城市管理、社會(huì )治理、經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展等重點(diǎn)領(lǐng)域建設一批主題數據庫，通過(guò)重點(diǎn)領(lǐng)域數據的綜合應用，帶動(dòng)公共數據整合及分析應用。

3.提升數據分析應用能力。依托開(kāi)放的電子政務(wù)云，通過(guò)購買(mǎi)服務(wù)方式，引入一批具有先進(jìn)性、創(chuàng )新性的第三方數據分析和數據展現等服務(wù)機構，采用快速迭代的數據應用模式，建立數據運營(yíng)工作機制，形成數據服務(wù)生態(tài)系統，有效提升各部門(mén)數據分析和應用能力。加強人工智能技術(shù)研究，不斷深化數據分析應用能力。依托大數據資源平臺，開(kāi)展數據分析挖掘和可視化應用，逐步實(shí)現業(yè)務(wù)需求、數據資源和算法模型的融合，不斷提升數據分析應用能力，實(shí)現數據價(jià)值。

四、保障措施

（一）加強組織領(lǐng)導

充分發(fā)揮市政務(wù)公開(kāi)與“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”領(lǐng)導小組（以下簡(jiǎn)稱(chēng)領(lǐng)導小組）對電子政務(wù)和公共數據管理工作的統籌作用。領(lǐng)導小組下設公共數據治理工作小組，負責統籌協(xié)調推進(jìn)全市公共數據治理工作。各區、各部門(mén)要建立由主要領(lǐng)導牽頭、信息化部門(mén)負責、業(yè)務(wù)部門(mén)參與的數據治理工作機制，做好各自領(lǐng)域的公共數據采集、歸集、整合、共享、開(kāi)放、應用等工作。市政府辦公廳負責統籌規劃、協(xié)調推進(jìn)、指導監督全市公共數據治理工作。市大數據中心具體承擔全市公共數據歸集、整合、共享、開(kāi)放、應用管理工作。市經(jīng)濟信息化委負責指導、協(xié)調、推進(jìn)公共數據開(kāi)放、數據開(kāi)發(fā)應用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。市財政局負責做好公共數據治理資金安排，保障數據質(zhì)量管理、數據安全、數據應用和電子政務(wù)云服務(wù)的長(cháng)效運營(yíng)工作經(jīng)費，指導相關(guān)服務(wù)的政府采購和預算績(jì)效管理。市委網(wǎng)信辦負責指導建立公共數據安全管理制度，加強網(wǎng)絡(luò )安全保障，推進(jìn)關(guān)鍵信息基礎設施網(wǎng)絡(luò )安全保護工作。市委、市政府各部門(mén)和法院、檢察院等相關(guān)單位在各自職責范圍內，做好公共數據治理相關(guān)工作。各區根據實(shí)際情況，確定本區公共數據的主管部門(mén)，負責指導、協(xié)調、推進(jìn)、監督本區公共數據管理工作，并接受全市公共數據的集中統一管理。

（二）制定標準規范

充分運用國家標準、行業(yè)標準，編制公共數據清單和數據目錄管理規范，制定公共數據采集、歸集、整合、共享、開(kāi)放、應用和數據質(zhì)量管理的相關(guān)標準規范，依托大數據資源平臺、數據共享交換平臺等，實(shí)現公共數據全生命周期的規范化管理。市級數據責任部門(mén)要制定本系統公共數據采集規范要求和業(yè)務(wù)管理標準，規范公共數據的采集和校核工作。

（三）創(chuàng )新項目管理模式

創(chuàng )新公共數據項目管理模式，規范數據管理和數據服務(wù)費用標準，推廣組件化、模塊化、快速迭代的應用開(kāi)發(fā)模式，推動(dòng)信息化項目建設逐步向購買(mǎi)服務(wù)的模式轉變，建立數據質(zhì)量管理、數據安全、數據應用和政務(wù)云服務(wù)的長(cháng)效運營(yíng)工作機制。將公共數據質(zhì)量管理和服務(wù)納入信息化項目，將公共數據歸集、整合、質(zhì)量、更新周期和共享應用情況作為信息化項目立項審核和績(jì)效評價(jià)的重要依據，建立評估結果與信息化項目審核相銜接的工作機制，確保公共數據治理工作取得實(shí)效。

（四）建立評估監督機制

建立完善的評估監督考核機制，對公共數據清單和數據目錄編制與更新，公共數據采集、歸集、整合、共享、開(kāi)放、應用和數據質(zhì)量管理等全過(guò)程進(jìn)行實(shí)時(shí)監測和全面評價(jià)，發(fā)現存在問(wèn)題要及時(shí)開(kāi)展督查整改，實(shí)現數據評估監督考核工作的制度化、規范化、標準化、常態(tài)化。將公共數據治理考核工作納入各區、各部門(mén)績(jì)效考核范圍，列入重點(diǎn)督查事項。圍繞公共數據治理工作，定期組織開(kāi)展第三方評估，開(kāi)展信息系統整合共享和數據治理專(zhuān)項審計。各區、各部門(mén)要建立相應的考核、督查和評估機制，充分發(fā)揮督查考核的導向作用，形成推進(jìn)工作的良性機制。

（五）加強數據安全保障

制定公共數據安全管理制度，建立公共數據安全體系和標準規范，加強網(wǎng)絡(luò )安全保障。建設統一的安全監測監管平臺，加強電子政務(wù)外網(wǎng)、電子政務(wù)云、大數據資源平臺、電子政務(wù)災難備份中心等的安全管理，通過(guò)購買(mǎi)服務(wù)方式，建立公共數據管控體系和公共數據安全運營(yíng)工作機制。建立公共數據分級分類(lèi)安全保護、風(fēng)險評估、日常監控等管理制度，健全公共數據共享和開(kāi)放的安全審查機制，并開(kāi)展公共數據和電子政務(wù)安全檢查。

（六）加強人才隊伍建設

人事和編制部門(mén)要創(chuàng )新人才管理體制，優(yōu)化考核評價(jià)、收入分配等人才激勵機制，支持各黨政機關(guān)的數據治理人才培養和隊伍建設。各部門(mén)要落實(shí)數據治理牽頭責任機構，明確數據治理工作人員，加強數據治理人才隊伍建設；創(chuàng )新數據應用工作機制，培養數據應用專(zhuān)業(yè)隊伍，不斷提升政務(wù)管理和服務(wù)過(guò)程中的數據分析應用能力。

（七）加強宣傳培訓

建立常態(tài)化培訓工作機制，圍繞數據治理、數據應用、技術(shù)體系、安全保障、標準規范等定期組織開(kāi)展培訓。建立日常溝通交流機制，以簡(jiǎn)報、培訓、研討等多種形式開(kāi)展交流，總結成熟經(jīng)驗，加強推廣應用，提升各區、各部門(mén)的數據治理能力，提高公眾對公共數據共享和開(kāi)放的理解和認知能力，吸引企業(yè)、第三方機構等參與數據服務(wù)生態(tài)體系建設。針對公共數據治理中的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題開(kāi)展專(zhuān)項試點(diǎn)、區域試點(diǎn)，總結成熟經(jīng)驗，做好試點(diǎn)成果轉化推廣。

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