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滬府發(fā)〔2017〕32號
上海市人民政府關(guān)于加強本市困境兒童保障工作的實(shí)施意見(jiàn)
各區人民政府，市政府各委、辦、局：
為全面貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于加強困境兒童保障工作的意見(jiàn)》（國發(fā)〔2016〕36號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國務(wù)院《意見(jiàn)》”），構建本市困境兒童保障體系，更好地保障兒童生存權、發(fā)展權，現提出加強本市困境兒童保障工作若干意見(jiàn)如下：
一、充分認識做好困境兒童保障工作的重要意義
上海高度重視兒童權益保障工作，在經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展過(guò)程中，堅持“兒童優(yōu)先”原則，促進(jìn)兒童身心健康發(fā)展。但仍有少數兒童由于種種原因面臨生活、發(fā)展和安全困境。本市困境兒童包括因家庭貧困導致生活、就醫、就學(xué)等困難的兒童，因自身殘疾導致康復、照料、護理和社會(huì )融入等困難的兒童，以及因家庭監護缺失或監護不當遭受虐待、遺棄、意外傷害、不法侵害等導致人身安全受到威脅或侵害的兒童。做好困境兒童保障工作，關(guān)系到兒童切身利益和健康成長(cháng)，關(guān)系到家庭和諧幸福，關(guān)系到社會(huì )穩定和文明進(jìn)步，關(guān)系到上海“四個(gè)中心”和社會(huì )主義現代化國際大都市建設大局。各區、各部門(mén)要充分認識加強困境兒童保障工作的重要性和緊迫性，進(jìn)一步統一思想，提高認識，以促進(jìn)兒童全面發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，優(yōu)化頂層設計，完善政策措施，形成政府主導、社會(huì )支持、多方參與的運行機制，為困境兒童健康成長(cháng)營(yíng)造良好環(huán)境。
二、明確工作目標和工作原則
工作目標是：建立健全與上海經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平相適應的困境兒童分類(lèi)保障制度，困境兒童工作體系更加完善，全社會(huì )關(guān)愛(ài)保護兒童的意識明顯增強，困境兒童成長(cháng)環(huán)境更為改善、安全更有保障。
在貫徹國務(wù)院《意見(jiàn)》提出的“家庭盡責、政府主導、社會(huì )參與、分類(lèi)保障”基本原則的基礎上，結合實(shí)際，把握以下工作原則：
一是堅持突出重點(diǎn)。本市困境兒童保障工作重點(diǎn)聚焦因監護缺失或監護不當導致陷入困境的兒童，注重補齊短板，保障困境兒童合法權益。對因貧、因病、因殘等陷入困境的兒童，依托本市社會(huì )救助、社會(huì )福利制度框架，充分用足和不斷完善相關(guān)政策，落實(shí)困境兒童保障。
二是堅持上下聯(lián)動(dòng)。加強全市困境兒童保障工作體系的頂層設計，市級統籌，各區和基層抓好落實(shí)，強化屬地責任，形成“市-區-街鎮（鄉）-居（村）”四級工作網(wǎng)絡(luò )。
三是堅持安全優(yōu)先。以保障困境兒童人身安全為核心，加強部門(mén)協(xié)作，建立安全保護機制，落實(shí)監護責任，充分發(fā)揮政府在危急狀況下的監護兜底作用。
三、落實(shí)和完善分類(lèi)保障政策
（一）保障基本生活。將無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)法定撫養人或其法定撫養人無(wú)撫養能力的未滿(mǎn)16周歲困境兒童，納入特困人員救助供養范圍。對父母無(wú)撫養能力，由其祖輩、親屬朋友、相關(guān)單位和組織日常托養的困境兒童，納入社會(huì )散居孤兒基本生活保障范圍。對遭遇突發(fā)性、緊迫性、臨時(shí)性基本生活困難家庭的兒童，在按照規定實(shí)施臨時(shí)救助時(shí)，適當提高對兒童的救助水平。
（二）保障基本醫療。進(jìn)一步做好本市兒童參加城鄉居民基本醫療保險、大病保險和少兒住院基金的工作。對符合本市醫療救助條件的低保、低收入家庭中的兒童，及時(shí)給予救助。積極推進(jìn)小兒行為聽(tīng)力測試等醫療康復項目納入基本醫療保障范圍。
（三）強化教育保障。對于家庭經(jīng)濟困難兒童，要繼續落實(shí)和完善教育資助政策和義務(wù)教育階段“兩免一補”政策。對殘疾兒童，實(shí)施學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中階段的免費教育。支持特殊教育學(xué)校、普通幼兒園、取得辦園許可的殘疾兒童康復機構和有條件的兒童福利機構開(kāi)展殘疾兒童早期教育。支持兒童福利機構特教班面向社會(huì )殘疾兒童開(kāi)展特殊教育。完善義務(wù)教育控輟工作機制，確保困境兒童入學(xué)和不失學(xué)，依法完成義務(wù)教育。
（四）落實(shí)司法保障。對生父母或收養關(guān)系已成立的養父母不履行監護職責且經(jīng)公安機關(guān)教育不改的，在由民政部門(mén)設立的兒童福利機構、救助保護機構對兒童提供臨時(shí)監護、照料的同時(shí)，依法追究生父母、養父母的法律責任。對決定執行行政拘留的被處罰人或采取限制人身自由刑事強制措施的犯罪嫌疑人，公安機關(guān)應當詢(xún)問(wèn)其是否有未成年子女需要委托臨時(shí)照料；對服刑人員、強制隔離戒毒人員的缺少監護人的未成年子女，執行機關(guān)應當為其委托臨時(shí)生活照料提供幫助（包括委托親屬、其他成年人或民政部門(mén)設立的兒童福利機構、救助保護機構等給予臨時(shí)照料）。
（五）加強殘疾兒童福利服務(wù)。對0-6歲視力、聽(tīng)力、言語(yǔ)、智力、肢體殘疾兒童和孤獨癥兒童，加快建立康復救助制度，逐步實(shí)現免費得到手術(shù)、康復輔助器具配置和康復訓練等服務(wù)。將社會(huì )散居殘疾孤兒納入“殘疾孤兒手術(shù)康復明天計劃”對象范圍。支持兒童福利機構在做好機構內孤殘兒童服務(wù)的同時(shí)，為社會(huì )殘疾兒童提供替代照料、養育輔導、康復訓練等服務(wù)。
四、著(zhù)力構建工作體系
（一）明確部門(mén)職責
依托本市留守兒童關(guān)愛(ài)保護工作聯(lián)席會(huì )議（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“聯(lián)席會(huì )議”）制度，對聯(lián)席會(huì )議各成員單位增加困境兒童保障工作相關(guān)職責。各級民政部門(mén)要發(fā)揮好牽頭作用，協(xié)調婦兒工委和公安、財政、教育、衛生、人社、司法、住建、殘聯(lián)、團委、婦聯(lián)等部門(mén)通力合作、各負其責，加強協(xié)同聯(lián)動(dòng)。
民政部門(mén)要牽頭開(kāi)展困境兒童保障工作，加強基本生活保障與教育、醫療、監護安置等政策的銜接，實(shí)現對困境兒童的綜合施策、有效保障。要指導臨時(shí)監護、照料機構及時(shí)接收公安機關(guān)護送來(lái)的因監護缺失或監護不當遭受監護侵害的困境兒童，做好臨時(shí)監護、照料工作。各級婦兒工委辦公室依托同級婦兒工委工作機制，協(xié)調和督促各成員單位、聯(lián)絡(luò )員單位和基層婦兒工委按照國務(wù)院《意見(jiàn)》精神和中國兒童發(fā)展綱要、本市兒童發(fā)展規劃的要求，配合民政部門(mén)共同做好困境兒童保障工作。教育部門(mén)負責督促和指導中小學(xué)、幼兒園認真履行困境兒童安全保護機制賦予的強制報告職責，協(xié)調解決困境兒童的就近入學(xué)問(wèn)題。公安機關(guān)要及時(shí)受理兒童遭受家庭暴力、意外傷害或不法侵害等報案，依法追究失職父母或侵害人的法律責任，嚴厲懲處各類(lèi)侵害兒童的犯罪，配合做好困境兒童家庭處境、監護情況等調查評估工作。財政部門(mén)要加強困境兒童保障工作資金保障，將承擔困境兒童臨時(shí)監護、照料的日常工作經(jīng)費納入部門(mén)預算。衛生計生部門(mén)負責指導臨時(shí)監護、照料機構開(kāi)展醫療保健工作。
各相關(guān)部門(mén)參照聯(lián)席會(huì )議成員單位職責分工，共同做好困境兒童保障工作。
（二）建立健全市、區、街鎮（鄉）、居（村）工作網(wǎng)絡(luò )
市級層面，由市民政局指導和委托市社會(huì )福利中心具體負責困境兒童保障工作，落實(shí)市級困境兒童臨時(shí)監護、照料的機構，完善工作網(wǎng)絡(luò )，加強對各區的工作指導。
區級層面，由區政府全面負責本轄區戶(hù)籍困境兒童、父母雙方或一方是本轄區戶(hù)籍或持有《上海市居住證》，以及無(wú)法查找生父母但長(cháng)期事實(shí)生活在本轄區的困境兒童保障工作。全面建立落實(shí)包括強制報告、應急處置、評估幫扶、監護干預以及臨時(shí)監護、照料終止后的后續保障等在內的困境兒童安全保護機制，加強轄區內困境兒童保障政策落實(shí)和協(xié)調督查。
街鎮（鄉）要做好困境兒童日常工作。建立翔實(shí)完備的困境兒童信息臺賬，做到一人一檔案，實(shí)現動(dòng)態(tài)管理；及時(shí)辦理困境兒童及其家庭的社會(huì )救助、社會(huì )福利等事務(wù)。
居（村）委會(huì )要明確社區工作者負責困境兒童保障政策宣傳和日常工作，及時(shí)掌握困境兒童基本情況，指導監督家庭依法履行監護職責，協(xié)助困境兒童及其家庭申請相關(guān)社會(huì )救助、社會(huì )福利等保障。
（三）充分發(fā)揮群團組織作用
各級群團組織要發(fā)揮自身優(yōu)勢，依托職工之家、婦女之家、兒童之家、家長(cháng)學(xué)校、家庭教育指導中心、青年中心等，廣泛開(kāi)展適合困境兒童特點(diǎn)和需求的關(guān)愛(ài)、幫扶、維權等服務(wù)。殘聯(lián)組織要加強殘疾兒童康復訓練、特殊教育等工作，加強殘疾兒童康復機構建設和康復服務(wù)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員培訓培養，組織實(shí)施殘疾兒童康復救助項目。
（四）鼓勵支持社會(huì )力量參與
要通過(guò)政府委托、購買(mǎi)服務(wù)、項目合作等方式，依托和動(dòng)員社會(huì )服務(wù)機構、慈善組織、志愿者等社會(huì )力量參與對困境兒童的臨時(shí)照料、教育輔導、醫療康復、精神關(guān)愛(ài)、權益維護等服務(wù)。積極倡導企業(yè)履行社會(huì )責任，通過(guò)一對一幫扶、慈善捐贈、實(shí)施公益項目等多種方式，為困境兒童及其家庭提供更多幫助。
五、建立健全困境兒童安全保護機制
對因監護缺失或監護不當遭受侵害造成兒童陷入困境的，政府相關(guān)部門(mén)要及時(shí)介入，保護兒童安全。
（一）發(fā)現報告機制。中小學(xué)校、幼兒園、醫療機構、居（村）委會(huì )、社會(huì )服務(wù)機構、救助保護機構、福利機構及其工作人員在工作中發(fā)現兒童脫離監護單獨居住生活或失蹤、監護缺失或疑似遭受家庭暴力、意外傷害或其他不法侵害等情況的，要在第一時(shí)間向公安機關(guān)報案或向所在街鎮（鄉）報告。上述單位和人員未履行報告義務(wù)的，其上級機關(guān)和有關(guān)部門(mén)要嚴肅追責。
（二）應急處置機制。公安機關(guān)接到涉及侵害行為的報案、舉報后，要立即出警處置，有針對性地采取應急處置措施。對因監護侵害導致兒童身體受到嚴重傷害、面臨嚴重人身安全威脅或者處于無(wú)人照料等危險狀態(tài)的，公安機關(guān)聯(lián)系其他監護人、親屬、居（村）委會(huì )進(jìn)行妥善安置，并辦理書(shū)面交接手續；兒童有表達能力的，要就護送地點(diǎn)征求其本人意見(jiàn)。凡無(wú)法找到其他監護人、親屬或其他監護人、親屬、居（村）委會(huì )都無(wú)臨時(shí)照料的意愿或條件，公安機關(guān)要聯(lián)系并協(xié)助民政部門(mén)將困境兒童妥善安置于臨時(shí)監護、照料機構。對上述情形，要按照有關(guān)規定調查取證，為進(jìn)一步采取干預措施、依法追究相關(guān)法律責任打下基礎。
（三）評估幫扶機制。民政部門(mén)要會(huì )同公安機關(guān)、街鎮（鄉），對困境兒童的家庭處境、監護情況、身心健康狀況等進(jìn)行調查評估，有針對性地安排監護指導、醫療救治、心理疏導、行為矯治、法律服務(wù)等專(zhuān)業(yè)服務(wù)。
（四）監護干預機制。父母或受委托監護人對兒童實(shí)施家庭暴力、虐待或遺棄情節較輕，依法不給予治安管理處罰的，由公安機關(guān)對監護人給予批評教育或者出具告誡書(shū)；在公安機關(guān)批評教育或出具告誡書(shū)后，監護人仍存在對兒童實(shí)施不法侵害違法行為的，依法給予行政處罰；涉嫌犯罪的，依法移送主管機關(guān)。對監護人將兒童置于無(wú)人監管和照看狀態(tài)導致其面臨危險且經(jīng)教育不改的，或拒不履行監護職責6個(gè)月以上導致兒童生活無(wú)著(zhù)的，或者實(shí)施家庭暴力、虐待或遺棄兒童導致其身心健康嚴重受損的，以及存在其他可以撤銷(xiāo)監護人資格的情形的，其近親屬、居（村）委會(huì )、屬地民政部門(mén)、學(xué)校、醫療機構、婦聯(lián)、殘聯(lián)等有關(guān)人員或單位要依法向法院申請撤銷(xiāo)監護人資格，另行指定監護人。
（五）護送轉接機制。對監護人無(wú)法履行監護責任、且本市無(wú)其他可委托監護的非本市戶(hù)籍困境兒童，其中符合條件的，可借助流浪乞討人員護送轉接機制，將其護送至戶(hù)籍地民政部門(mén)，由當地民政部門(mén)提供相關(guān)保障。
六、落實(shí)保障措施
（一）強化責任落實(shí)。做好困境兒童保障工作是各級政府的重要職責，各區、各有關(guān)部門(mén)要認真學(xué)習領(lǐng)會(huì )國務(wù)院《意見(jiàn)》，將困境兒童保障工作納入重要議事日程和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃，完善政策措施，健全工作機制，及時(shí)研究解決工作中的重大問(wèn)題。要研究制定落實(shí)任務(wù)的分工方案，明確路線(xiàn)圖、時(shí)間表，責任到崗到人。
（二）建立基礎數據庫。要通過(guò)開(kāi)展摸底排查，全面掌握困境兒童數量、分布和結構，及時(shí)掌握困境兒童的家庭組成、生活照料、教育就學(xué)等基本信息，建立困境兒童信息庫，并健全信息報送機制，實(shí)現精準動(dòng)態(tài)管理。按照相關(guān)工作程序，將實(shí)施監護侵害的本市戶(hù)籍監護人信息納入市公共信用信息服務(wù)平臺。必要時(shí)，可將造成兒童陷入困境的非本市戶(hù)籍人員的相關(guān)信息提供給戶(hù)籍地相關(guān)職能部門(mén)。
（三）加快服務(wù)設施建設。各區要設立專(zhuān)門(mén)場(chǎng)所或在區屬社會(huì )福利機構中設置專(zhuān)門(mén)區域，承擔困境兒童的臨時(shí)監護、照料工作。
（四）加強人才隊伍建設。各區要選派工作能力強、認真負責、有愛(ài)心、有擔當精神的同志從事困境兒童保障工作，充實(shí)一線(xiàn)工作力量。依托本市社區工作者隊伍建設，每個(gè)街鎮（鄉）配備困境兒童保障社區工作者。
（五）加大財力保障力度。各級財政部門(mén)要優(yōu)化和調整支出結構，支持做好困境兒童保障工作。
（六）注重督促檢查。市民政局要加強工作督查，將困境兒童保障工作納入各區保障民生工作的督查指標，建立常態(tài)化的督查考核機制，確保各項工作落實(shí)到實(shí)處。
（七）加強宣傳引導。要加強兒童權益保障法律法規和困境兒童保障政策宣傳。加強輿論引導和宣傳，強化家庭監護的責任意識，引導全民關(guān)愛(ài)。建立健全輿情監測預警和應對機制，及時(shí)妥善回應社會(huì )關(guān)切。
本實(shí)施意見(jiàn)自2017年5月20日起實(shí)施，有效期至2022年5月19日。
上海市人民政府
2017年5月10日
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