瓊發(fā)〔2017〕36號《中共海南省委海南省人民政府關(guān)于穩步推進(jìn)農村集體產(chǎn)權制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》

中共海南省委海南省人民政府關(guān)于穩步推進(jìn)農村集體產(chǎn)權制度改革的實(shí)施意見(jiàn)





瓊發(fā)〔2017〕36號        2017年12月26日

為積極穩妥推進(jìn)我省農村集體產(chǎn)權制度改革，有效盤(pán)活農村資源資產(chǎn)，保護農民集體資產(chǎn)權益，增加農民財產(chǎn)性收入，進(jìn)一步激發(fā)農業(yè)農村發(fā)展的內生動(dòng)力，根據《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩步推進(jìn)農村集體產(chǎn)權制度改革的意見(jiàn)》(中發(fā)〔2016〕37號)，結合我省實(shí)際，提出如下實(shí)施意見(jiàn)。

一、指導思想

全面貫徹黨的十九大精神，以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀(guān)、習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，緊緊圍繞統籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調推進(jìn)“四個(gè)全面”戰略布局，牢固樹(shù)立新發(fā)展理念，認真落實(shí)中央關(guān)于農村集體產(chǎn)權制度改革的決策部署，以明晰農村集體產(chǎn)權歸屬、維護農村集體經(jīng)濟組織成員權利為目的，以推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)改革為重點(diǎn)任務(wù)，以發(fā)展股份合作等多種形式的合作與聯(lián)合為導向，堅持農村土地集體所有，堅持家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎性地位，探索集體經(jīng)濟新的實(shí)現形式和運行機制，不斷解放和發(fā)展農村社會(huì )生產(chǎn)力，促進(jìn)我省熱帶特色高效農業(yè)發(fā)展，壯大農村集體經(jīng)濟，持續穩定增加農民財產(chǎn)性收入，為推進(jìn)城鄉協(xié)調發(fā)展，鞏固黨在農村的執政基礎，加快建設美好新海南提供有力支撐。

二、基本原則

——把握正確改革方向。充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，明確農村集體經(jīng)濟組織市場(chǎng)主體地位，完善農民對集體資產(chǎn)股份權能，把實(shí)現好、維護好、發(fā)展好廣大農民的根本利益作為改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，促進(jìn)集體經(jīng)濟發(fā)展和農民持續增收。

——堅守法律政策底線(xiàn)。堅持農民集體所有不動(dòng)搖，不能把集體經(jīng)濟改弱了、改小了、改垮了，防止集體資產(chǎn)流失;堅持農民權利不受損，不能把農民的財產(chǎn)權利改虛了、改少了、改沒(méi)了，防止內部少數人控制和外部資本侵占。嚴格依法辦事，妥善處理各種利益關(guān)系。

——尊重農民群眾意愿。發(fā)揮農民主體作用，支持農民創(chuàng )新創(chuàng )造，把選擇權交給農民，確保農民知情權、參與權、表達權、監督權，真正讓農民成為改革的參與者和受益者。

——分類(lèi)有序推進(jìn)改革。根據集體資產(chǎn)的不同類(lèi)型和不同地區條件確定改革任務(wù)，堅持分類(lèi)實(shí)施、穩慎開(kāi)展、有序推進(jìn)，堅持先行試點(diǎn)、先易后難，不搞齊步走、不搞一刀切;堅持問(wèn)題導向，確定改革的突破口和優(yōu)先序，明確改革路徑和方式，著(zhù)力在關(guān)鍵環(huán)節和重點(diǎn)領(lǐng)域取得突破。

——堅持黨的領(lǐng)導。堅持農村基層黨組織的領(lǐng)導核心地位不動(dòng)搖，圍繞鞏固黨在農村的執政基礎來(lái)謀劃和實(shí)施農村集體產(chǎn)權制度改革，確保集體經(jīng)濟組織依法依規運行，逐步實(shí)現共同富裕。

三、改革目標

通過(guò)改革，逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會(huì )主義農村集體產(chǎn)權制度，保護和發(fā)展農民作為農村集體經(jīng)濟組織成員的合法權益?？茖W(xué)確認農村集體經(jīng)濟組織成員身份，明晰集體所有產(chǎn)權關(guān)系，發(fā)展新型集體經(jīng)濟;管好用好集體資產(chǎn)，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟要求的集體經(jīng)濟運行新機制，確保集體資產(chǎn)通過(guò)改革實(shí)現增值保值，確保農民通過(guò)改革擁有長(cháng)期而穩定的財產(chǎn)性收入;落實(shí)農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權和對集體經(jīng)濟活動(dòng)的民主管理權利，形成有效維護農村集體經(jīng)濟組織成員權利的治理體系。

四、主要任務(wù)

(一)扎實(shí)開(kāi)展農村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作。要對集體所有的各類(lèi)資產(chǎn)進(jìn)行全面清產(chǎn)核資，重點(diǎn)清查核實(shí)未承包到戶(hù)的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等資源性資產(chǎn)，用于經(jīng)營(yíng)的房屋、建筑物、機器設備、工具器具、農業(yè)基礎設施、集體投資興辦的企業(yè)及其所持有的其他經(jīng)濟組織資產(chǎn)份額、無(wú)形資產(chǎn)等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，用于公共服務(wù)的教育、科技、文化、衛生、體育等方面的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，以及現金、債權債務(wù)等，查實(shí)存量、價(jià)值和使用情況，做到賬證相符和賬實(shí)相符。對清查出的沒(méi)有登記入賬或者核算不準確的，要經(jīng)核對公示后登記入賬或者調整賬目;對長(cháng)期借出或者未按規定手續租賃轉讓的，要清理收回或者補辦手續;對侵占集體資金和資產(chǎn)的，要如數退賠，涉及違規違紀的移交紀檢監察機關(guān)處理，構成犯罪的移交司法機關(guān)依法追究當事人的刑事責任。各市縣(區)要成立清產(chǎn)核資工作組，制定清產(chǎn)核資實(shí)施方案，明確清產(chǎn)核資的詳細內容和工作程序。清產(chǎn)核資結果要向全體農村集體經(jīng)濟組織成員公示，并經(jīng)成員大會(huì )或者代表大會(huì )確認。清產(chǎn)核資結束后，要建立健全集體資產(chǎn)登記、保管、使用、處置等制度，實(shí)行臺賬管理。

(二)明確集體資產(chǎn)所有權。在清產(chǎn)核資基礎上，把農村集體資產(chǎn)的所有權確權到不同層級的農村集體經(jīng)濟組織成員集體，并依法由農村集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權。屬于村農民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權，未成立集體經(jīng)濟組織的由村民委員會(huì )代表集體行使所有權;分別屬于村內兩個(gè)以上農民集體所有的，由村內各該集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權，未成立集體經(jīng)濟組織的由村民小組代表集體行使所有權;屬于鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權。有集體統一經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)的村(組)，特別是城中村、城郊村、經(jīng)濟發(fā)達村等，應建立健全農村集體經(jīng)濟組織，并在村黨組織的領(lǐng)導和村民委員會(huì )的支持下，按照法律法規行使集體資產(chǎn)所有權。集體資產(chǎn)所有權確權要嚴格按照產(chǎn)權歸屬進(jìn)行，不能打亂原集體所有的界限。

(三)民主協(xié)商確認農村集體經(jīng)濟組織成員身份。依據有關(guān)法律法規，按照尊重歷史、兼顧現實(shí)、程序規范、群眾認可的原則，統籌考慮戶(hù)籍關(guān)系、農村土地承包關(guān)系、對集體積累的貢獻等因素，協(xié)調平衡各方利益，做好農村集體經(jīng)濟組織成員身份確認工作，解決成員邊界不清的問(wèn)題。各市縣要結合本地區實(shí)際情況，充分尊重群眾民主協(xié)商意見(jiàn)，制定指導農村集體經(jīng)濟組織成員身份認定的具體程序、標準和管理辦法，合理確定各集體經(jīng)濟組織成員登記基準時(shí)間，建立健全集體經(jīng)濟組織成員登記備案機制，最終確定成員名單要經(jīng)成員大會(huì )或者成員代表大會(huì )確認通過(guò)。成員身份的確認既要得到多數人認可，又要防止多數人侵犯少數人權益，切實(shí)保護婦女合法權益。

(四)科學(xué)設置股權。在清產(chǎn)核資和確定集體經(jīng)濟組織成員身份的基礎上，合理確定折股量化的資產(chǎn)和范圍，將農村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據。股權配置的基本原則是農村集體經(jīng)濟組織成員人人有股，股權設置應以成員股為主，是否設置集體股由本集體經(jīng)濟組織成員民主討論決定。農村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的股份合作制改革，不同于工商企業(yè)的股份制改造，要體現成員集體所有和特有的社區性，只能在農村集體經(jīng)濟組織內部進(jìn)行。對集體經(jīng)營(yíng)性建設用地收益、征地補償集體提留及資源性資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)用于經(jīng)營(yíng)獲得的收益應及時(shí)納入折股量化范圍。

(五)嚴格股權管理。組織實(shí)施好賦予農民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權改革試點(diǎn)。建立集體資產(chǎn)股權登記制度，記載農村集體經(jīng)濟組織成員持有的集體資產(chǎn)股份信息，原則上以戶(hù)為單位出具股權證書(shū)。探索農民對集體資產(chǎn)股份有償退出的條件和程序，現階段農民持有的集體資產(chǎn)股份有償退出不得突破本集體經(jīng)濟組織的范圍，可以在本集體內部轉讓或者由本集體贖回。指導農村集體經(jīng)濟組織做好農民持有集體資產(chǎn)股份繼承工作。農村集體經(jīng)濟組織股權管理提倡實(shí)行不隨人口增減變動(dòng)而調整的方式，提倡農村集體經(jīng)濟組織成員家庭今后的新增人口，通過(guò)分享家庭內擁有的集體資產(chǎn)權益的辦法，按章程獲得集體資產(chǎn)份額和集體成員身份。

(六)維護農村集體經(jīng)濟組織特別法人地位。農村集體經(jīng)濟組織是集體資產(chǎn)管理的主體，是特殊的經(jīng)濟組織，具有特別的法人地位，可以稱(chēng)為經(jīng)濟合作社或股份經(jīng)濟合作社?，F階段可由縣級政府農業(yè)主管部門(mén)負責向農村集體經(jīng)濟組織發(fā)放組織登記證書(shū)，確定法人地位，農村集體經(jīng)濟組織可據此證書(shū)向有關(guān)部門(mén)辦理銀行開(kāi)戶(hù)等相關(guān)手續，以市場(chǎng)主體地位開(kāi)展各項經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)。改革后的農村集體經(jīng)濟組織根據經(jīng)營(yíng)管理需要制定組織章程，涉及成員利益的重大事項實(shí)行民主決策，防止少數人操控。在基層黨組織領(lǐng)導下，探索明晰農村集體經(jīng)濟組織與村民委員會(huì )的職能關(guān)系，有效承擔集體經(jīng)濟經(jīng)營(yíng)管理事務(wù)和村民自治事務(wù)。有需要且條件許可的地方，可以實(shí)行村民委員會(huì )事務(wù)和集體經(jīng)濟事務(wù)分離。妥善處理好村黨組織、村民委員會(huì )和農村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系。

(七)發(fā)展壯大農村集體經(jīng)濟。從實(shí)際出發(fā)，探索發(fā)展農村集體經(jīng)濟的有效途徑。充分利用改革成果，整合盤(pán)活農村集體資源資產(chǎn)和資金，以自營(yíng)、入股、合作的方式發(fā)展壯大農村集體經(jīng)濟，促進(jìn)資源變資產(chǎn)、資金變股金、農民變股東。發(fā)揮好農村集體經(jīng)濟組織在管理集體資產(chǎn)、開(kāi)發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟、服務(wù)集體成員等方面的功能作用。支持農村集體經(jīng)濟組織為農戶(hù)和各類(lèi)農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后農業(yè)生產(chǎn)性服務(wù);鼓勵整合利用集體積累資金、政府幫扶資金等，通過(guò)入股或者參股農業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、村與村合作、村企聯(lián)手共建、扶貧開(kāi)發(fā)等多種形式發(fā)展集體經(jīng)濟。農村集體經(jīng)濟組織可以利用未承包到戶(hù)的集體“四荒”地(荒山、荒溝、荒丘、荒灘)、林地、果園、養殖水面等資源，集中開(kāi)發(fā)或者通過(guò)公開(kāi)招標等方式發(fā)展現代農業(yè)項目;可以利用生態(tài)環(huán)境和人文歷史等資源發(fā)展共享農莊等休閑農業(yè)項目和鄉村旅游;可以在符合規劃前提下，探索利用閑置的各類(lèi)房產(chǎn)設施、集體建設用地等，以自主開(kāi)發(fā)、合資合作等方式發(fā)展相應產(chǎn)業(yè)。

(八)引導農村產(chǎn)權規范流轉和交易。以縣域為主，整合各類(lèi)流轉交易服務(wù)平臺，建立農村產(chǎn)權流轉綜合交易市場(chǎng)，開(kāi)展農村承包土地經(jīng)營(yíng)權、集體林權、“四荒”地使用權、農業(yè)類(lèi)知識產(chǎn)權、農村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)出租等流轉交易。各市縣根據農村產(chǎn)權要素性質(zhì)、流轉范圍和交易需要，制定產(chǎn)權流轉交易管理辦法，健全市場(chǎng)交易規則，完善運行機制，實(shí)行公開(kāi)交易，加強農村產(chǎn)權流轉交易服務(wù)和監督管理。維護進(jìn)城落戶(hù)農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，在試點(diǎn)基礎上探索支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益的有效辦法。

(九)加強農村集體資產(chǎn)財務(wù)管理。加強農村集體資源資產(chǎn)資金管理，完善財務(wù)管理制度，建立信息化管理平臺。加強農村經(jīng)營(yíng)管理體系建設，各市縣、鄉鎮要完善機構設置，明確職責任務(wù)，加強農經(jīng)隊伍建設，確保農村集體產(chǎn)權制度改革工作有專(zhuān)人負責。加強農村集體經(jīng)濟組織審計監督，做好日常財務(wù)收支等定期審計。對集體財務(wù)管理混亂的村，市縣黨委和政府要及時(shí)組織力量進(jìn)行整頓，防止和糾正發(fā)生在群眾身邊的腐敗行為。

(十)完善集體資產(chǎn)收益分配機制。改革后的新型集體經(jīng)濟組織，年度收益分配要依據當年經(jīng)營(yíng)收益情況，合理確定分配方案，明確收益分配范圍和順序，確定收益分配及提取公積金、公益金的比例。按其成員擁有股權比例進(jìn)行分配，實(shí)行同股同利。堅持效益決定分配原則，無(wú)效益不分配，嚴禁舉債分配;年度收益較少，經(jīng)成員大會(huì )或成員代表大會(huì )討論通過(guò)，當年可不分配，收益結轉下年。年度分配方案需經(jīng)成員大會(huì )或成員代表大會(huì )討論通過(guò)，報鄉鎮人民政府和市縣農業(yè)主管部門(mén)備案。

五、實(shí)施步驟

(一)試點(diǎn)先行。?？谑协偵絽^和東方市作為國家改革試點(diǎn)縣，2017年底前完成試點(diǎn)村的改革工作，2018年1月份在本區域內全面推開(kāi)，10月底前完成改革任務(wù)。其他市縣2018年1月份啟動(dòng)改革試點(diǎn)，每個(gè)鄉鎮選擇3—5個(gè)行政村開(kāi)展試點(diǎn)，為全面推開(kāi)積累經(jīng)驗，2018年底前完成試點(diǎn)任務(wù)。

(二)清產(chǎn)核資。各市縣2019年底前完成清產(chǎn)核資工作，形成工作成果提交省委農村工作領(lǐng)導小組辦公室和省農業(yè)廳。

(三)成員身份認定。各村在完成清產(chǎn)核資工作后，即可轉入成員身份認定階段，將確認的成員登記造冊，規范管理。2020年底前完成。

(四)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份制改革。在清產(chǎn)核資和成員身份認定基礎上，對農村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行折股量化，確權到人，頒證到戶(hù)。2021年底前完成。

(五)建立完善農村集體經(jīng)濟運行新機制。建立農村經(jīng)濟合作社或股份經(jīng)濟合作社，健全集體經(jīng)濟組織管理架構，完善經(jīng)營(yíng)管理治理機制，現代農村集體產(chǎn)權制度基本形成，農村集體經(jīng)濟組織的市場(chǎng)主體地位基本確立。2021年底前完成。

六、保障措施

(一)加強組織領(lǐng)導。各級黨委和政府要充分認識農村集體產(chǎn)權制度改革的重要性、復雜性、長(cháng)期性，認真貫徹落實(shí)中央改革部署，切實(shí)加強組織領(lǐng)導，積極穩妥推進(jìn)改革。建立省級全面負責、市縣組織實(shí)施的領(lǐng)導體制和工作機制。各級黨委書(shū)記特別是市縣、鄉鎮黨委書(shū)記要親自?huà)鞄?，承擔領(lǐng)導責任。各市縣要成立由黨委主要負責人任組長(cháng)的領(lǐng)導小組，統籌抓好改革各項工作。要層層分解任務(wù)，落實(shí)工作措施，提出具體要求，對于改革中遇到的矛盾和問(wèn)題，要切實(shí)加以解決，涉及重大政策調整的，要及時(shí)向上級匯報，確保社會(huì )和諧穩定。

(二)精心組織實(shí)施。全省農村集體產(chǎn)權制度改革工作由省委農村工作領(lǐng)導小組統籌協(xié)調，省農業(yè)廳、省委農村工作領(lǐng)導小組辦公室牽頭實(shí)施。要梳理細化各項改革任務(wù)，明確任務(wù)承擔單位，制定配套分工方案。各有關(guān)部門(mén)要按照職責分工抓好落實(shí)。加強調查研究和工作指導，及時(shí)做好政策評估，協(xié)調解決改革中遇到的困難和問(wèn)題。加強監督檢查，嚴肅查處和糾正弄虛作假、侵害集體經(jīng)濟組織及其成員權益等行為。各市縣要組織專(zhuān)門(mén)力量負責改革工作，提供必要的保障條件，確保事有人管、責有人負。要認真做好農村產(chǎn)權糾紛調解仲裁和司法救濟工作。

(三)加強宣傳培訓。要廣泛宣傳動(dòng)員，組織開(kāi)展多層次、多形式的主題宣傳活動(dòng)，調動(dòng)基層干部和廣大群眾參與改革的積極性和主動(dòng)性;加強政策解讀，編寫(xiě)通俗易懂的政策宣傳材料，讓基層干部群眾全面了解政策精神和改革意義。要注意經(jīng)驗總結和典型推廣，發(fā)揮示范帶動(dòng)作用。各市縣、各有關(guān)部門(mén)要加強農村集體產(chǎn)權制度改革的干部培訓工作，將農村集體產(chǎn)權制度改革列入市縣及村鎮干部培訓重要內容，確保村“兩委”干部全體輪訓一次。

(四)落實(shí)支持政策。各市縣要將推進(jìn)農村集體產(chǎn)權制度改革工作經(jīng)費列入年度財政預算，逐步增加對農村的公共服務(wù)支出，減少農村集體經(jīng)濟組織的相應負擔。要落實(shí)國家相關(guān)的財政、稅收、金融及用地政策，進(jìn)一步完善財政引導、多元化投入促進(jìn)農村集體經(jīng)濟發(fā)展的政策體系，對政府撥款、減免稅費等形成的資產(chǎn)歸農村集體經(jīng)濟組織所有，可以量化為集體成員持有的股份。在農村集體產(chǎn)權制度改革中，免征因權利人名稱(chēng)變更登記、資產(chǎn)產(chǎn)權變更登記涉及的契稅，免征簽訂產(chǎn)權轉移書(shū)據涉及的印花稅，免收確權變更中的土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)登記費。完善金融機構對農村集體經(jīng)濟組織的融資、擔保等政策，健全風(fēng)險防范分擔機制。統籌安排農村集體經(jīng)濟組織發(fā)展所需用地。

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