湘政辦發(fā)〔2018〕28號《湖南省人民政府辦公廳關(guān)于建立湖南南山國家公園體制試點(diǎn)區生態(tài)補償機制的實(shí)施意見(jiàn)》

湖南省人民政府辦公廳關(guān)于建立湖南南山國家公園體制試點(diǎn)區生態(tài)補償機制的實(shí)施意見(jiàn)




湘政辦發(fā)〔2018〕28號

各市州人民政府，省政府各廳委、各直屬機構：

根據《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈建立國家公園體制總體方案〉的通知》(中辦發(fā)〔2017〕55號)、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見(jiàn)》(國辦發(fā)〔2016〕31號)精神，按照國家公園體制改革試點(diǎn)要求，結合湖南南山國家公園體制試點(diǎn)區(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“南山試點(diǎn)區”)的實(shí)際，經(jīng)省人民政府同意，現就建立南山試點(diǎn)區生態(tài)補償機制提出以下實(shí)施意見(jiàn)。

一、指導思想

全面貫徹黨的十九大精神，以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，緊扣“保護優(yōu)先”核心主題，牢固樹(shù)立“國家代表性、全民公益性”和“綠水青山就是金山銀山”國家公園發(fā)展理念，堅定不移實(shí)施主體功能區戰略，嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)，以加強自然生態(tài)系統原真性、完整性保護為基礎，以實(shí)現國家所有、全民共享、世代傳承為目標，以體制創(chuàng )新為動(dòng)力，探索建立可持續、可推廣的創(chuàng )新型生態(tài)保護補償機制，促進(jìn)生態(tài)補償規范化、制度化，探索一套環(huán)境保護、轉型升級、民生改善、和諧發(fā)展的“南山模式”。

二、基本原則

統籌兼顧，逐步推進(jìn)。做好生態(tài)補償機制與激勵型財政機制和中央、省、市、縣四級財政投入的銜接，統籌推動(dòng)生態(tài)保護與產(chǎn)業(yè)綠色轉型、保障改善民生有機結合，促進(jìn)南山試點(diǎn)區全面協(xié)調可持續發(fā)展。

因事制宜，分類(lèi)補償。根據南山的生態(tài)要素、資源稟賦特征和發(fā)展要求，綜合生態(tài)保護成本、發(fā)展機會(huì )成本以及自身條件因素，采用定額、定項相結合的補償方式，對生態(tài)資源保護類(lèi)項目采用定額分配方式，對發(fā)展建設類(lèi)、科研監測類(lèi)項目采用定項分配方式。

科學(xué)合理，績(jì)效優(yōu)先。堅持“誰(shuí)保護，誰(shuí)得益”、“誰(shuí)改善、誰(shuí)得益”的原則，充分考慮南山國家公園對我省生態(tài)文明建設的典型示范意義，根據生態(tài)保護的需要，研究制定科學(xué)合理的補償辦法，積極探索自然資源資產(chǎn)負債表試點(diǎn)和領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點(diǎn)等制度機制，實(shí)施嚴格的績(jì)效考核，動(dòng)態(tài)調整補償力度。

三、總體目標

力爭通過(guò)三年左右的時(shí)間，在南山試點(diǎn)區建成生態(tài)綠色保護、產(chǎn)業(yè)綠色轉型、社會(huì )綠色發(fā)展的生態(tài)補償長(cháng)效機制，重點(diǎn)建立科學(xué)合理的補償架構、持續穩定的補償資金、規范高效的補償規則和銜接緊密的補償程序，形成具有典型示范意義的自然生態(tài)系統保護統一管理、分級負責的新體制機制，有效解決多頭交叉重疊、碎片化管理的問(wèn)題，切實(shí)保護好南山國家公園自然生態(tài)系統的原真性和完整性。

四、生態(tài)補償的范圍和內容

(一)補償范圍。本補償機制適用于試點(diǎn)區所覆蓋全部范圍，包括但不限于湖南南山國家級風(fēng)景名勝區、金童山國家級自然保護區、兩江峽谷國家森林公園、白云湖國家濕地公園等4個(gè)國家級保護地，具體面積以省政府批準的總體規劃為準。

(二)補償內容。主要包括五類(lèi)：一是以保護生態(tài)平衡、修復生態(tài)資源、維護生態(tài)多樣性為主的生態(tài)保護類(lèi)項目;二是以保護現有自然、人文資源為主的資源保護類(lèi)項目;三是以防控和監測動(dòng)植物資源為主的科研監測類(lèi)項目;四是以教育事業(yè)發(fā)展、農牧民生產(chǎn)性補貼和生態(tài)保護性基礎設施建設為主的民生保障類(lèi)項目;五是以探索多元化補償模式為主的創(chuàng )新探索類(lèi)項目。

1、生態(tài)保護類(lèi)。包含但不限于公益林、退耕還林、天然濕地、天然草場(chǎng)、耕地、江河湖庫水域水體以及生態(tài)移民搬遷。

生態(tài)公益林保護補償?？茖W(xué)劃定生態(tài)公益林面積和四至邊界，合理制定補償標準。探索政府“贖買(mǎi)”和“租賃”集體公益林的模式，提升林農資產(chǎn)性收益。探索公益林補償收益權為質(zhì)押標的融資新模式。

草畜平衡補償。加強草場(chǎng)資源監測，根據功能分區規劃，對嚴格保護區和部分生態(tài)保育區實(shí)行退養，對傳統利用區和生態(tài)體驗區要根據草原載畜能力，確定草畜平衡點(diǎn)，核定合理承載量，對未超載的牧民給予草畜平衡獎勵，對按期進(jìn)行草山修復、實(shí)施劃區輪牧、草山保護基礎建設好的草場(chǎng)區域牧民給予草山保護獎勵。

耕地保護補償。開(kāi)展土地整治和高標準農田建設，建立基本農田保護和耕地保有量調整的動(dòng)態(tài)補償制度。

生態(tài)移民搬遷及技能培訓補償。按照“搬得出、穩得住、過(guò)得好”的原則，妥善做好南山試點(diǎn)區內移民搬遷安置工作，并給予適當經(jīng)濟補償。同時(shí)與現行促進(jìn)就業(yè)的相關(guān)政策相銜接，提高培訓和轉移輸出補助標準，定向開(kāi)展自主創(chuàng )業(yè)技能培訓，推動(dòng)富余勞動(dòng)力向城鎮轉移。

2、資源保護類(lèi)。包含但不限于沿線(xiàn)公路、搬遷或改建企業(yè)周邊生態(tài)修護，風(fēng)電、水電綠色化改造與逐步退出，礦山地質(zhì)環(huán)境保護，自然資源及文化資源保護。

自然資源保護補償。加大對南山試點(diǎn)區內界樁、界碑、生態(tài)保護站建設、生物多樣性保護、珍稀物種分布地/棲息地保護、原始次生林斑塊保護與修復、山地森林沼澤保護、高山草場(chǎng)保護與修復、水體保護與修復，開(kāi)展自然資源資產(chǎn)專(zhuān)項調查和確權登記。

文化資源保護補償。打造知名的革命教育基地，加大對老山界、高山紅哨等紅色景點(diǎn)的保護性補償。加大對“城步吊龍”、山歌節等苗鄉非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護性補償。加大對苗族村寨、傳統民居、文物建筑、歷史建筑的保護性補償。

風(fēng)電場(chǎng)、水電站綠色轉型及退出補償。對南山試點(diǎn)區內的風(fēng)電場(chǎng)、水電站的生態(tài)影響進(jìn)行全面評估和分析論證，根據實(shí)際評估結果，實(shí)施生態(tài)修復、季節性關(guān)?；驈氐钻P(guān)停，對相關(guān)綠色轉型和退出予以適當補貼。

礦山地質(zhì)環(huán)境保護補償。開(kāi)展礦山地質(zhì)環(huán)境恢復和綜合治理，嚴格按國家要求退出自然保護區的探礦權、采礦權，并依法給予補償。

企業(yè)、招商項目退出補償。嚴控新上工業(yè)項目，對嚴格按政策要求及時(shí)有序搬遷退出的企業(yè)予以適當補貼，并原則上集中安排至當地工業(yè)園區。對招商引進(jìn)的在建項目，根據國家公園生態(tài)環(huán)境保護要求，重新進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)，對經(jīng)論證需調整或中斷的項目予以適當補償。

綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展補償。引導和鼓勵移民自主創(chuàng )業(yè)和轉產(chǎn)擇業(yè)。增加資金投入，積極引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和發(fā)展生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)，扶持發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)、現代農業(yè)、有機食品、現代特色奶業(yè)、中藥材產(chǎn)業(yè)等新型綠色產(chǎn)業(yè)。

3、科研監測類(lèi)。加大對防災系統監測體系建設、環(huán)境監測站、氣象監測站、草原管理站、草原和森林防火隊、草原監理站、水文站、水電站、林業(yè)監測站、國土資源所、野生動(dòng)植物保護管理站、動(dòng)物防疫站、畜牧技術(shù)推廣站、農牧區經(jīng)營(yíng)管理站等生態(tài)機構的補償力度。重點(diǎn)開(kāi)展草地、濕地、森林、水文、水資源、河湖、水土保持、生物多樣性、群測群防和耕地、礦山地質(zhì)環(huán)境等監測保護工作。

4、民生保障類(lèi)。

教育經(jīng)費補償。對南山試點(diǎn)區內的農牧民家庭子女，接受學(xué)前教育的，給予家庭經(jīng)濟困難幼兒入園補助;接受義務(wù)教育的，免除學(xué)雜費、寄宿費，免費發(fā)放教科書(shū)，補助家庭經(jīng)濟困難寄宿生生活費;接受普通高中教育的，免除建檔立卡等家庭經(jīng)濟困難學(xué)生學(xué)雜費，對家庭經(jīng)濟困難學(xué)生發(fā)放國家助學(xué)金。

農牧民生產(chǎn)和生活補償。加大奶牛良種、牧草良種等生產(chǎn)性補貼力度;對牧民購買(mǎi)牧草、草種、柴油、化肥、飼料等生產(chǎn)資料予以適當補貼。對標準化牛舍、飼草料儲存加工庫房等現代畜牧業(yè)標準化設施建設實(shí)施補貼;對退養牧民實(shí)施生態(tài)補償和生活補貼。

基礎設施建設補償。重點(diǎn)完善南山試點(diǎn)區內交通基礎設施網(wǎng)絡(luò )，加大對社區發(fā)展、科普教育、科研培訓、游覽服務(wù)設施、野生動(dòng)物通道、防災減災設施建設、生活垃圾污水處置等投入，以及其他必要的保護利用設施投入。

5、創(chuàng )新探索類(lèi)。根據南山試點(diǎn)區實(shí)際需要與階段性工作重點(diǎn)，積極拓展多元化的生態(tài)補償形式。

探索公共服務(wù)均等化投入模式。對城鄉公共服務(wù)設施日常維護、群眾文化體育事業(yè)發(fā)展、社會(huì )養老保險、醫療救助、計劃生育補助、基層政府運轉、水資源保護、防汛抗旱、維護社會(huì )穩定等方面，認真執行現行相關(guān)政策，圍繞國家公園試點(diǎn)區經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)、社會(huì )特征，推動(dòng)公共服務(wù)均等化。

探索市場(chǎng)化的生態(tài)補償方式。推動(dòng)建立生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)交易、生態(tài)環(huán)境損害賠償與生態(tài)保護補償機制。推進(jìn)碳權、水權、排污權的有償使用和交易，健全生態(tài)權益儲備機構和體系。積極推廣PPP模式，吸引社會(huì )資本參與南山國家公園基礎設施和生態(tài)建設。

探索生態(tài)補償與精準扶貧相結合。堅持生態(tài)保護與脫貧攻堅并重，加快實(shí)施易地扶貧搬遷工程，探索生態(tài)脫貧新路徑。生態(tài)補償資金、重大生態(tài)工程項目和資金按照精準扶貧、精準脫貧的要求向建檔立卡貧困人口傾斜。

探索財政績(jì)效評價(jià)新機制。全面實(shí)施財政績(jì)效評價(jià)制度，積極探索自然資源資產(chǎn)負債表試點(diǎn)和領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點(diǎn)等新的制度機制，努力提升政府供給效率和財政管理水平。

本實(shí)施方案中的補償內容以國家批復試點(diǎn)時(shí)間(2016年7月22日)為基準，對于批復之日前已發(fā)生的違規建筑物、違規產(chǎn)能和人員輸入，批復之日后新發(fā)生的、且未經(jīng)行政主管部門(mén)同意的建筑物、產(chǎn)能和人員輸入，不屬于本實(shí)施方案的補償范圍。

五、生態(tài)補償的具體方式

(一)補償資金的測算和核定。

生態(tài)補償資金總量為定額補償資金量與定項補償資金量之和。研究設立湖南省國家公園生態(tài)補償專(zhuān)項資金，綜合考慮試點(diǎn)區人口數、水流、草場(chǎng)、林地等生態(tài)區域面積、生態(tài)保護和修復資金需求等各類(lèi)基礎數據，確定年度生態(tài)補償資金總量，并按比例分為定額補償和定項補償：定額補償是在確定績(jì)效考核系數基礎上，對試點(diǎn)區提供固定額度的補償資金，原則上按照因素法分配。定項補償是根據《南山國家公園總體規劃（2018-2025年）》及相關(guān)政策要求申報的項目補助資金，原則上按項目法分配。補償資金實(shí)行“當年考核、次年補償”的辦法，由省財政廳將補償資金撥付至南山國家公園管理局。

定額補償資金量為考核系數與定額補償資金基數之積?？己讼禂涤墒∝斦d牽頭，以年度績(jì)效評價(jià)結果為基本依據，會(huì )同涉及補償的省直部門(mén)聯(lián)合制定考核方案，根據考核結果確定考核系數。定額補償資金基數以省財政安排的年度補助資金為參考依據。

定項補償資金量為各項目申報資金核定數總和。由湖南南山國家公園管理局歸總當年生態(tài)項目基本情況、數量和補償需求量，報請國家公園體制試點(diǎn)領(lǐng)導小組審定。省財政廳根據國家公園體制試點(diǎn)領(lǐng)導小組審定情況和當年度考核結果，制定補償資金分配方案，報請省政府審定后撥付補償資金。

(二)補償資金的來(lái)源。生態(tài)補償資金的來(lái)源主要包括但不限于：一是中央對地方重點(diǎn)生態(tài)功能區轉移支付資金，中央財政用于文化旅游提升工程、“三農”、林業(yè)、節能環(huán)保、生態(tài)補償等方面的專(zhuān)項或預算內基建資金，中央支持國家公園體制創(chuàng )新的其它資金。二是按照“明確任務(wù)、渠道不亂、用途不變、分口安排、優(yōu)先保障”的原則，從省級現代農業(yè)發(fā)展專(zhuān)項、森林營(yíng)造與資源保護專(zhuān)項、農村水電增效擴容專(zhuān)項、湘西開(kāi)發(fā)專(zhuān)項、國土整治與測繪地理信息專(zhuān)項、礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)與地質(zhì)環(huán)境保護專(zhuān)項、交通事業(yè)發(fā)展專(zhuān)項、新型城鎮化建設專(zhuān)項、環(huán)境保護專(zhuān)項、旅游發(fā)展專(zhuān)項、扶貧專(zhuān)項、文物保護專(zhuān)項、能源類(lèi)專(zhuān)項等省級專(zhuān)項中安排部分資金，以及省財政預算新增安排部分資金，統籌用于支持南山國家公園生態(tài)補償。三是市縣財政各類(lèi)用于交通、能源、“三農”、節能環(huán)保、生態(tài)補償等方面的資金。四是政策允許的各類(lèi)國內、國際融資貸款、提供配套服務(wù)的特許經(jīng)營(yíng)機構所繳納的特許經(jīng)營(yíng)費等。五是社會(huì )捐贈等其他資金。

(三)補償資金的使用和管理。湖南南山國家公園管理局按照省直一級預算單位管理，比照其他省直單位嚴格執行國庫集中支付、投資評審、政府采購、績(jì)效評價(jià)、財政監督等政策。湖南南山國家公園管理局是南山國家公園機制試點(diǎn)區生態(tài)補償的責任主體，要建立健全生態(tài)補償資金使用管理制度，強化生態(tài)補償資金日常管理，認真開(kāi)展補償資金績(jì)效自評，明確生態(tài)補償資金申報流程，對財政投資項目和重點(diǎn)支出預算、結算、決算等應進(jìn)行財政投資評審，重大項目資金的使用責任落實(shí)到具體單位、部門(mén)和人。省財政廳會(huì )同相關(guān)省直部門(mén)要采取定期檢查、重大項目跟蹤檢查、重點(diǎn)抽查等方式，及時(shí)了解和掌握補償項目的進(jìn)展情況和補償資金安排使用情況，任何單位和部門(mén)不得截留、擠占或挪用補償資金。對檢查中發(fā)現的問(wèn)題應及時(shí)提出整改意見(jiàn)，并向省人民政府報告。同時(shí)，應自覺(jué)接受省級以上人大、政協(xié)、紀檢監察、審計等部門(mén)的監督檢查。

(四)補償資金調整機制。生態(tài)補償資金總量根據當年生態(tài)投入需求情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調整。省財政廳應進(jìn)一步加大力度爭取中央支持，同時(shí)要加大資金整合力度，盡可能增加補償資金規模。

六、強化保障措施

(一)強化組織領(lǐng)導。省財政廳牽頭制定生態(tài)補償的具體實(shí)施辦法，協(xié)調推進(jìn)補償工作深入開(kāi)展，以及補償資金的籌集、使用和管理。各省直相關(guān)部門(mén)要積極認真學(xué)習領(lǐng)會(huì )黨中央、國務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明體制改革的精神，深刻認識建立國家公園體制的重要意義，推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的補償機制建設，密切配合，整合資源，編制和完善科學(xué)合理、操作性強的補償標準，強化對生態(tài)補償工作的統籌推進(jìn)、監督檢查和效果評估，共同推進(jìn)生態(tài)補償制度化、規范化。湖南南山國家公園管理局要把生態(tài)補償工作作為推進(jìn)南山國家公園機制試點(diǎn)的重要內容，明確目標任務(wù)，結合實(shí)際探索科學(xué)可行的補償辦法，為我國生態(tài)補償機制開(kāi)創(chuàng )南山經(jīng)驗。

(二)引導大眾參與。加強大眾宣傳和政策解讀，及時(shí)回應社會(huì )關(guān)切。搭建國家公園志愿服務(wù)平臺，建立志愿者管理制度，鼓勵大眾參與國家公園保護和生態(tài)補償工作。與國外國家公園機構、國內外科研機構、大專(zhuān)院校、國際組織建立良好合作關(guān)系，展開(kāi)多種形式的合作交流活動(dòng)，建設成國內知名的科研、教學(xué)、實(shí)習基地。鼓勵企業(yè)捐贈，引導企業(yè)為生態(tài)補償作貢獻。

(三)加強法制建設。開(kāi)展生態(tài)補償立法研究，積極推進(jìn)國家公園生態(tài)補償的地方立法工作。通過(guò)立法進(jìn)一步明確生態(tài)補償機制的原則、程序、來(lái)源、相關(guān)利益主體的權利義務(wù)關(guān)系、責任追究等，為生態(tài)補償的規范化運行提供法律保障;進(jìn)一步明確國家公園管理局的行政管理邊界，規避與地方政府和其他部門(mén)的職能沖突;進(jìn)一步明確國家公園生態(tài)補償在地方公共支出中的財政地位;進(jìn)一步完善生態(tài)補償激勵和懲戒制度，根據獲得的成效給予地方政府適當獎勵，加大對破壞生態(tài)環(huán)境的懲戒打擊力度，提升生態(tài)補償的可持續性和穩定性。加快生態(tài)資本評估技術(shù)導則編制，探索建立生態(tài)補償項目監督評價(jià)機制和資源費征收使用管理辦法。




 

湖南省人民政府辦公廳

2018年4月25日

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