浙發(fā)改交通〔2017〕343號《浙江省發(fā)展和改革委員會(huì )關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于促進(jìn)市域市郊鐵路健康發(fā)展的指導意見(jiàn)〉的通知》

《浙江省發(fā)展和改革委員會(huì )關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于促進(jìn)市域市郊鐵路健康發(fā)展的指導意見(jiàn)〉的通知》

浙發(fā)改交通〔2017〕343號

各市人民政府、省財政廳、省國土資源廳、省環(huán)保廳、省建設廳、省交通運輸廳、省水利廳、省交通集團：

《關(guān)于促進(jìn)市域市郊鐵路健康發(fā)展的指導意見(jiàn)》已經(jīng)省政府同意，現印發(fā)給你們，請遵照執行。
 

浙江省發(fā)展和改革委員會(huì )

2017年4月21日
 

關(guān)于促進(jìn)市域市郊鐵路健康發(fā)展的指導意見(jiàn)

市域市郊鐵路是為中心城區與周邊城鎮組團提供大運量、快速度、通勤化公共交通服務(wù)的軌道交通系統，是城市綜合交通運輸體系的重要組成部分。為落實(shí)國務(wù)院關(guān)于《“十三五”現代綜合交通運輸體系發(fā)展規劃》，國家發(fā)展改革委、交通運輸部聯(lián)合印發(fā)的《城鎮化地區綜合交通網(wǎng)規劃》有關(guān)要求，切實(shí)發(fā)揮國家批復的都市圈城際鐵路建設規劃、溫州市域鐵路建設規劃的示范作用，促進(jìn)我省市域市郊鐵路健康發(fā)展，完善都市綜合交通體系整體效能，提出以下意見(jiàn)：

一、總體要求

（一）指導思想

圍繞打造“三縱四橫、對角貫通、樞紐提升”綜合交通網(wǎng)絡(luò )，構建支撐都市經(jīng)濟、海洋經(jīng)濟、開(kāi)放經(jīng)濟、美麗經(jīng)濟發(fā)展的交通走廊，我省市域市郊鐵路建設發(fā)展，應進(jìn)一步貫徹落實(shí)公交優(yōu)先發(fā)展戰略和綜合交通提質(zhì)增效實(shí)施意見(jiàn)，著(zhù)力軌道交通可持續發(fā)展，著(zhù)力交通資源集約利用，著(zhù)力投融資體制機制創(chuàng )新，加快推進(jìn)交通供給側結構性改革，完善多層次城市客運系統，更好地適應現代都市發(fā)展新要求。

（二）基本原則

統籌規劃、提升效能。結合城市總體規劃及既有鐵路資源，著(zhù)力加強都市區軌道交通網(wǎng)絡(luò )規劃整體布局，統籌做好市域市郊鐵路網(wǎng)與城市軌道交通、國家鐵路網(wǎng)、城際鐵路網(wǎng)等規劃的有效銜接，因地制宜、分類(lèi)推進(jìn)市域市郊鐵路實(shí)施，使既有資源得到有效利用和增量供給得到有效增加。

創(chuàng )新發(fā)展、持續發(fā)展。堅持創(chuàng )新引領(lǐng)，加大改革力度，激發(fā)市場(chǎng)活力，破解體制機制阻礙。著(zhù)重在發(fā)展理念、建設方式、運管模式、合作機制、投融資體制、標準體系、發(fā)展政策等方面探索新路徑、實(shí)施新舉措、取得新突破，實(shí)現可持續發(fā)展。

以點(diǎn)帶面，重點(diǎn)突破。在四大都市區選擇一批重點(diǎn)項目實(shí)施市域市郊鐵路發(fā)展示范工程，明確示范工程內容，系統總結實(shí)踐經(jīng)驗，發(fā)揮典型示范作用，以點(diǎn)帶面，點(diǎn)面結合，盡快形成可推廣、可借鑒、可復制的模式。

（三）發(fā)展目標

打造我省杭州、寧波、溫州、金義都市區和溫臺、浙中城市群等中心城市與重要城鎮、組團之間1小時(shí)交通圈，以適應浙江省新型城鎮化發(fā)展需要，完善區域綜合交通運輸體系，改善都市區內部出行條件。逐步形成具有浙江特色的市域市郊鐵路發(fā)展模式，促進(jìn)市域市郊鐵路健康、可持續發(fā)展，為全國市域市郊鐵路發(fā)展提供借鑒。

二、深化規劃研究

（四）科學(xué)編制建設規劃。在各設區市編制完成市域市郊鐵路線(xiàn)網(wǎng)規劃基礎上，由各市發(fā)展改革委會(huì )同城鄉規劃部門(mén)研究提出近期實(shí)施項目，省發(fā)展改革委、省建設廳根據各市經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展要求，進(jìn)一步銜接省綜合交通發(fā)展規劃、城市總體規劃、城鎮體系規劃、土地利用規劃等，統一編制市域市郊鐵路近期建設專(zhuān)項規劃，依法開(kāi)展規劃環(huán)境影響評價(jià)并取得環(huán)保部門(mén)審查意見(jiàn)，按規定上報國家發(fā)展改革委審批。在對市域市郊鐵路建設方案進(jìn)行研究時(shí)，應優(yōu)先考慮利用既有鐵路資源。

（五）規范規劃調整程序。國家批準的建設規劃原則上不得變更。對于因城市規劃、工程條件、地質(zhì)等因素影響，基本走向、敷設方式發(fā)生重大變化，線(xiàn)路長(cháng)度、車(chē)站數量、直接工程投資(扣除物價(jià)上漲因素)超過(guò)建設規劃批準規模15%的，應與國家發(fā)展改革委做好銜接。

三、科學(xué)編制工可報告

（六）加強客流預測分析?？土黝A測應在開(kāi)展項目沿線(xiàn)現狀交通和土地利用調查及城市控規的基礎上，進(jìn)行客流預測、客流特征分析、客流敏感性分析等工作。重點(diǎn)強化高峰小時(shí)客流、平均運距、客流均衡性、換乘系數、跨區OD等特征指標分析和風(fēng)險性分析。對于擬建的市域市郊鐵路，原則上要求初、近、遠期單向高峰小時(shí)斷面客流分別不小于0.3萬(wàn)人次、0.6萬(wàn)人次、1萬(wàn)人次，線(xiàn)路初期客流負荷強度不低于每日每公里0.25萬(wàn)人次。

（七）合理確定技術(shù)標準。市域市郊鐵路的運輸能力、設計速度、發(fā)車(chē)間隔等技術(shù)標準應根據它在綜合交通體系、軌道交通網(wǎng)絡(luò )中的功能定位，以及預測的客流特征進(jìn)行確定，可采用輪軌、單軌、磁浮等系統制式，推廣應用溫州市域鐵路S1線(xiàn)的創(chuàng )新模式?？傮w設計應滿(mǎn)足以下標準及要求：

²速度目標值：100～160公里/小時(shí)；

²車(chē)站設置：原則上不小于3公里。線(xiàn)路要串聯(lián)5萬(wàn)人以上城鎮組團和旅游景點(diǎn)并設站，站點(diǎn)設置要有利于旅客出行，增強交通引導和提高客流聚集；

²敷設方式：地下線(xiàn)比例原則上不超過(guò)總長(cháng)的30%，對城鎮密集路段、環(huán)境要求較高的，可適當增加地下線(xiàn)長(cháng)度。

（八）工可報告總體要求。納入國家批準的建設規劃項目可直接開(kāi)展工程可行性研究工作。市域市郊鐵路工程項目可行性研究報告可參照《城市軌道交通工程項目可行性研究報告編制和評估大綱》要求編制。

（九）工可報告必備要件。工可報告需重點(diǎn)對土地綜合開(kāi)發(fā)、交通銜接、裝備國產(chǎn)化、財政可承受能力分析、投融資模式、客流分析、人才保障等方案進(jìn)行專(zhuān)題研究并形成專(zhuān)篇，經(jīng)專(zhuān)家論證后將研究成果納入工可報告中。工可報告審批，按減少審批環(huán)節、簡(jiǎn)化審批程序有關(guān)規定，由省發(fā)展改革委依法依規審批（核準）。

（十）突出交通銜接方案研究。交通銜接是將不同功能、不同方式的交通運輸線(xiàn)路連接成完整、高效的交通運輸網(wǎng)的紐帶，是項目發(fā)揮效益的重要組成部分。市域市郊鐵路是都市區客運系統的骨干，應與城市地鐵、高鐵車(chē)站、機場(chǎng)、城鎮組團客運中心等主要旅客集散地緊密高效銜接。要在杭州、寧波、溫臺、金義四大都市區（城市群）重點(diǎn)打造5個(gè)以大型高鐵車(chē)站為主和3個(gè)以機場(chǎng)為主的現代化、立體式全國性和區域性綜合客運樞紐，基本實(shí)現多種軌道交通方式換乘連接。相關(guān)市在規劃建設市域市郊鐵路時(shí)，應充分考慮與綜合交通樞紐的銜接，盡可能將市域市郊鐵路引入中心城區，盡可能滿(mǎn)足城市內相鄰樞紐間30分鐘通達，樞紐站場(chǎng)內宜采用同臺或立體換乘方式。同步配套建設公交站、停車(chē)場(chǎng)、充電樁、公共自行車(chē)等服務(wù)設施，實(shí)現換乘便捷化。

（十一）深入推進(jìn)土地綜合開(kāi)發(fā)。鼓勵市域市郊鐵路沿線(xiàn)進(jìn)行土地綜合開(kāi)發(fā)，由投資主體與沿線(xiàn)區、市、縣政府按照一體規劃、聯(lián)動(dòng)供應、立體開(kāi)發(fā)、統籌建設的原則，協(xié)商確定車(chē)站站場(chǎng)建設需配套安排的土地綜合開(kāi)發(fā)事項。土地綜合開(kāi)發(fā)規?？梢越梃b國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2014〕37號），同一建設項目的綜合開(kāi)發(fā)用地總量按單個(gè)站場(chǎng)平均規模不超過(guò)50公頃，少數站場(chǎng)綜合開(kāi)發(fā)用地規模不超過(guò)100公頃控制。鼓勵市域市郊鐵路相關(guān)投資企業(yè)通過(guò)物業(yè)開(kāi)發(fā)、物業(yè)租賃和管理、車(chē)站和車(chē)輛商業(yè)設施租賃等形式，創(chuàng )新綜合開(kāi)發(fā)溢價(jià)回收機制。

四、深化投融資改革

（十二）堅持項目的可持續經(jīng)營(yíng)。市域市郊鐵路是公益性的城市交通基礎設施，要在發(fā)揮其社會(huì )效益的同時(shí)兼顧財務(wù)效益。各市會(huì )同設計單位在測算市域市郊鐵路項目運營(yíng)期內的財務(wù)收益率時(shí)應嚴格根據項目的實(shí)際情況對其財務(wù)能力進(jìn)行評價(jià)，在項目盈利能力不佳的情況下，更應側重項目運營(yíng)期資金缺口的測算，通過(guò)政府支持以及賦予運營(yíng)公司沿線(xiàn)土地及物業(yè)開(kāi)發(fā)與經(jīng)營(yíng)權等形式提高項目收益，以確保項目正常運營(yíng)。

（十三）合理確定項目的資本金比例。結合項目客運收入、投資回報、融資成本、抗風(fēng)險能力等具體研究確定合理的項目資本金比例?？紤]到市域郊鐵路項目的公益性質(zhì)以及政府的后續還貸能力，項目資本金比例原則上不低于40%。

（十四）鼓勵投資主體多元化。順應國家大力推進(jìn)PPP以及混合所有制的政策趨勢，積極吸引社會(huì )投資，鼓勵項目投資主體多元化。由多元化投資主體組成的項目公司負責投資建設和運營(yíng)管理，既可擴充其融資來(lái)源，緩解財政當期壓力，也可促進(jìn)市域市郊鐵路市場(chǎng)化管理效率的提升。

（十五）拓寬間接融資渠道。除了項目資本金，其余建設資金可通過(guò)銀行貸款、企業(yè)債、項目收益債、資產(chǎn)證券化等市場(chǎng)化方式解決，同時(shí)積極爭取國開(kāi)行專(zhuān)項資金，以及國家PPP專(zhuān)項建設基金、保險資金等低成本債務(wù)資金，降低項目財務(wù)成本，改善項目投資回報環(huán)境。

（十六）完善財政補貼機制。市域市郊鐵路投資大、客運量相對地鐵少、投資盈利能力較弱，直接經(jīng)營(yíng)收入難以覆蓋合理投資回報和債務(wù)融資成本。當地政府須給予“政府可行性缺口補助”，并將測算年度補助資金列入本級財政的中長(cháng)期預算計劃，建立長(cháng)效機制確保補助資金及時(shí)足額到位，避免出現項目投資風(fēng)險。

五、加強項目建設管理

（十七）加快推動(dòng)設計規范的制定。認真總結溫州市域鐵路等的建設經(jīng)驗，在國家的學(xué)會(huì )標準基礎上，盡快推動(dòng)建立系統化的《市域市郊鐵路設計規范》及配套產(chǎn)品技術(shù)標準，規范和指導市域市郊鐵路建設實(shí)踐。

（十八）貫徹安全第一質(zhì)量至上的發(fā)展理念。落實(shí)工程質(zhì)量終身責任制，嚴格按照招投標法有關(guān)規定，做好投資、設計、施工、監理單位遴選及重要設備采購工作。努力提高對設計、施工、監理單位的協(xié)調管控水平，切實(shí)發(fā)揮第三方咨詢(xún)評估和監理的作用，通過(guò)優(yōu)化設計、科學(xué)管理，控制工程造價(jià)。對工程關(guān)鍵環(huán)節、重要材料建設單位要嚴把質(zhì)量關(guān)。

（十九）大力培育軌道交通裝備制造業(yè)在我省落地生根。加快推進(jìn)市域市郊鐵路動(dòng)車(chē)組、數字移動(dòng)通訊、列車(chē)運行控制、牽引供電的運營(yíng)維護等方面的裝備研發(fā)，促進(jìn)關(guān)鍵技術(shù)在我省的應用。從規劃布局、搭建平臺、扶持龍頭、拓展市場(chǎng)、優(yōu)化政策等環(huán)節入手，大力培育省內軌道交通產(chǎn)業(yè)鏈，提高我省軌道交通裝備產(chǎn)業(yè)的競爭力。各地在采購設備裝備時(shí)，在同等條件下要優(yōu)先使用本省產(chǎn)品。

（二十）明確質(zhì)量安全監管主體。市域市郊鐵路與城市軌道交通關(guān)系密切，原則上可保持現行的城市軌道交通工程質(zhì)量監管模式不變。對跨設區市的市域市郊鐵路項目，由省級交通運輸主管部門(mén)負責工程安全質(zhì)量監管工作。對重要物資設備，由項目投資主體通過(guò)公開(kāi)招標、進(jìn)場(chǎng)交易、電商平臺等組織統一采購。

六、提升經(jīng)營(yíng)管理服務(wù)水平

（二十一）建立健全運營(yíng)管理體制機制。為了提高全省軌道交通運營(yíng)水平、運營(yíng)效能，確保質(zhì)量、安全和運維，省組建全省統一的軌道交通運營(yíng)管理平臺，各市通過(guò)委托經(jīng)營(yíng)或股權合作組建區域公司等方式，實(shí)現全省各地軌道交通運營(yíng)人才、技術(shù)、管理、運維等資源的整合調度和高效利用。同時(shí)，支持探索網(wǎng)運分離模式，將線(xiàn)路固定資產(chǎn)與運輸業(yè)務(wù)分離。

（二十二）鼓勵采用多種運輸組織模式。各都市區在制定市域市郊鐵路行車(chē)組織計劃時(shí)，鼓勵采用站站?；虼笳就：驼菊就９簿€(xiàn)越行、單一交路或大小交路套跑、跨線(xiàn)或換乘組織等多樣化、差異化行車(chē)組織模式，提供高效優(yōu)質(zhì)的運營(yíng)服務(wù)。

（二十三）完善票價(jià)政策體系。各市政府要充分體現市域市郊鐵路的公共服務(wù)屬性，綜合考慮政府財政補貼、社會(huì )承受能力、企業(yè)運營(yíng)成本、市場(chǎng)供求狀況等因素，合理制定票價(jià)水平并建立動(dòng)態(tài)調整機制。結合不同旅客承受能力和消費需求特點(diǎn)，根據服務(wù)質(zhì)量、運輸距離、開(kāi)行時(shí)點(diǎn)等，形成多層次、差別化的票價(jià)政策體系。

（二十四）提升服務(wù)旅客水平。依托“互聯(lián)網(wǎng)+”，提升信息化、智能化水平，實(shí)現市域鐵路運管信息的實(shí)時(shí)在線(xiàn)共享。所在地政府有關(guān)部門(mén)要完善運營(yíng)服務(wù)激勵機制，加強服務(wù)標準化建設，全面提升服務(wù)旅客質(zhì)量。要接入城市公共交通一卡通系統，與地鐵等其他運輸方式之間建立信息共享。要優(yōu)化市域市郊鐵路車(chē)站客運組織流程，實(shí)行靈活的售檢票和安檢制度。

（二十五）加快人才培養。各市在加快推進(jìn)市域市郊鐵路建設和運營(yíng)的同時(shí)，應未雨綢繆注重軌道交通人才隊伍建設，籌備建設市域市郊鐵路的企業(yè)，應通過(guò)市場(chǎng)化招聘、企業(yè)間委托培養等方式，重點(diǎn)引進(jìn)、培養規劃、運營(yíng)、安全、投融資等各類(lèi)專(zhuān)業(yè)人才，為安全平穩的開(kāi)通運行和長(cháng)期可持續發(fā)展做好人才儲備。此外，還應注重提高軌道交通人才隊伍專(zhuān)業(yè)化水平，增強其對專(zhuān)業(yè)知識的掌握程度，使其能夠切實(shí)滿(mǎn)足我省市域市郊鐵路發(fā)展的實(shí)際需要。

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