農經(jīng)發(fā)〔2015〕3號《關(guān)于加強對工商資本租賃農地監管和風(fēng)險防范的意見(jiàn)》

農業(yè)部  中央農辦  國土資源部  國家工商總局

關(guān)于加強對工商資本租賃農地監管和風(fēng)險防范的意見(jiàn)

農經(jīng)發(fā)〔2015〕3號

 

按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于加大改革創(chuàng )新力度加快農業(yè)現代化建設的若干意見(jiàn)》（中發(fā)〔2015〕1號）和中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于引導農村土地經(jīng)營(yíng)權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2014〕61號）要求，現就加強對工商資本（指工商業(yè)者投入的資本）租賃農地（指農戶(hù)承包耕地）監管和風(fēng)險防范提出以下意見(jiàn)。

一、充分認識加強工商資本租賃農地監管和風(fēng)險防范的重要性

近年來(lái)，在農村土地流轉中，工商資本下鄉租賃農地呈加快發(fā)展態(tài)勢。一方面，工商資本進(jìn)入農業(yè)，可以帶來(lái)資金、技術(shù)和先進(jìn)經(jīng)營(yíng)模式，加快傳統農業(yè)改造和現代農業(yè)建設；但另一方面，工商資本長(cháng)時(shí)間、大面積租賃農地，容易擠占農民就業(yè)空間，加劇耕地“非糧化”“非農化”傾向，存在不少風(fēng)險隱患。中央對此高度重視，明確要求在農村土地流轉中不能搞大躍進(jìn)，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮；強調對工商資本租賃農地要有嚴格的門(mén)檻，租賃的耕地只能搞農業(yè)，不能改變用途；要求堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線(xiàn)不突破、農民利益不受損三條底線(xiàn)，讓農民成為土地流轉和規模經(jīng)營(yíng)的積極參與者和真正受益者。

各地要原原本本貫徹落實(shí)黨中央確定的方針政策，準確把握對工商資本進(jìn)入農業(yè)鼓勵什么、限制什么、禁止什么的政策界限。在土地流轉中，既要加大政策扶持力度，鼓勵創(chuàng )新農業(yè)經(jīng)營(yíng)體制機制，又要因地制宜，循序漸進(jìn)。堅持以保障國家糧食安全、促進(jìn)農業(yè)增效和農民增收為目標；堅持依法自愿有償，尊重農民主體地位，發(fā)揮市場(chǎng)配置功能，強化政府扶持引導；堅持經(jīng)營(yíng)規模適度和農地農用，避免片面追求超大規模經(jīng)營(yíng)。要加強工商資本租賃農地監管和風(fēng)險防范，對工商資本租賃農地實(shí)行分級備案，嚴格準入門(mén)檻，探索建立程序規范、便民高效的工商資本租賃農地資格審查、項目審核制度，健全多方參與、管理規范的風(fēng)險保障金制度。加強事中事后監管，防止出現一些工商資本到農村流轉土地后搞非農建設、影響耕地保護和糧食生產(chǎn)等問(wèn)題，確保不損害農民權益、不改變土地用途、不破壞農業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農業(yè)生態(tài)環(huán)境。

二、引導工商資本到農村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現代種養業(yè)

對工商資本進(jìn)入農業(yè)，主要是鼓勵其根據當地資源稟賦、產(chǎn)業(yè)特征，重點(diǎn)發(fā)展資本、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，從事農產(chǎn)品加工流通和農業(yè)社會(huì )化服務(wù)，把產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈、供應鏈等現代經(jīng)營(yíng)理念和產(chǎn)業(yè)組織方式引入農業(yè)，推動(dòng)傳統農業(yè)加速向現代農業(yè)轉型升級，優(yōu)化要素資源配置，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。鼓勵工商資本發(fā)展良種種苗繁育、高標準設施農業(yè)、規?；B殖等適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現代種養業(yè)，開(kāi)發(fā)農村“四荒”資源發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)，投資開(kāi)展土地整治和高標準農田建設。引導工商資本增強社會(huì )責任，鼓勵開(kāi)展農業(yè)環(huán)境治理和生態(tài)修復，在生產(chǎn)發(fā)展中切實(shí)保護耕地等農業(yè)資源，嚴禁占用基本農田挖塘栽樹(shù)及其他毀壞種植條件的行為。

工商資本進(jìn)入農業(yè)，應通過(guò)利益聯(lián)結、優(yōu)先吸納當地農民就業(yè)等多種途徑帶動(dòng)農民共同致富，不排斥農民，不代替農民。鼓勵“公司+農戶(hù)”共同發(fā)展，支持農業(yè)企業(yè)通過(guò)簽訂訂單合同、領(lǐng)辦創(chuàng )辦農民合作社、提供土地托管服務(wù)等方式，帶動(dòng)種養大戶(hù)、家庭農場(chǎng)等新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，實(shí)現合理分工、互利共贏(yíng)，讓農民更多地分享產(chǎn)業(yè)增值收益。

三、加強工商資本租賃農地規范管理

對工商資本以企業(yè)、組織或個(gè)人等形式租賃農地的行為要加強規范管理。各地要按照中央關(guān)于對工商資本長(cháng)時(shí)間、大面積租賃農戶(hù)承包地要有明確上限控制的要求，制定相應控制標準。對租賃期限，應視項目實(shí)施情況合理確定，可以采取分期租賃的辦法，但一律不得超過(guò)二輪承包剩余時(shí)間；對租賃面積，由各地綜合考慮人均耕地狀況、城鎮化進(jìn)程和農村勞動(dòng)力轉移規模、農業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度、農業(yè)社會(huì )化服務(wù)水平等因素確定。既可以確定本行政區域內工商資本租賃農地面積占承包耕地總面積比例上限，也可以確定單個(gè)企業(yè)（組織或個(gè)人）租賃農地面積上限。首次租賃面積一律不得超過(guò)本級規定的規模上限；確有良好經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)的，經(jīng)批準可進(jìn)一步擴大租賃規模。

要按照工商資本租地面積的多少，以鄉鎮、縣（市）為主建立農村土地經(jīng)營(yíng)權流轉分級備案制度。備案事項應包括農地租賃合同、農地使用情況等內容。對租賃農地超過(guò)當地上限控制標準或者涉及整村整組流轉的，要作為備案重點(diǎn)，提出明確要求。對租地超過(guò)縣級備案標準的，應在市（地）一級備案，超大規模的應在省一級備案。要通過(guò)備案審查準確掌握工商資本租地情況，以利更好實(shí)施監督。

鼓勵各地依法探索建立工商資本租賃農地資格審查、項目審核制度?？赏ㄟ^(guò)建立職能部門(mén)、農村集體經(jīng)濟組織代表、農民代表、農業(yè)專(zhuān)家等多方參與的農地流轉審查監督機制，采取書(shū)面報告和現場(chǎng)查看等方式，對租賃農地企業(yè)（組織或個(gè)人）的主體資質(zhì)、農業(yè)經(jīng)營(yíng)能力、經(jīng)營(yíng)項目、土地用途、風(fēng)險防范，以及是否符合當地產(chǎn)業(yè)布局和現代農業(yè)發(fā)展規劃等事項進(jìn)行審查審核，并在規定時(shí)限內提出審查審核意見(jiàn)。符合審查審核條件的，可以享受相關(guān)產(chǎn)業(yè)扶持政策和優(yōu)惠措施；不符合相應條件的，不得享受相關(guān)產(chǎn)業(yè)扶持政策和優(yōu)惠措施；與國家法律政策相抵觸的，要進(jìn)行限制或禁止。為穩定發(fā)展糧食生產(chǎn)，對企業(yè)（組織或個(gè)人）租賃農地發(fā)展糧食規?；a(chǎn)的可適當放寬條件；對在糧食主產(chǎn)區、糧食生產(chǎn)功能區、高產(chǎn)創(chuàng )建項目實(shí)施區、全國新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規范實(shí)施區租賃農地的，要采取有效措施防止“非糧化”。

四、健全工商資本租賃農地風(fēng)險防范機制

堅持以保障承包農戶(hù)合法權益為核心，加強風(fēng)險防范。工商資本租賃農地應通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)規范進(jìn)行。鼓勵各地加快發(fā)展多種形式的土地經(jīng)營(yíng)權流轉市場(chǎng)，建立健全市場(chǎng)運行規范，明確交易原則、交易內容、交易方式、交易程序、監督管理及相關(guān)責任等事項。嚴禁工商資本借政府或基層組織通過(guò)下指標、定任務(wù)等方式強迫農戶(hù)流轉農地，凡是整村整組流轉的，必須經(jīng)全體農戶(hù)書(shū)面委托，不能以少數服從多數的名義，將農戶(hù)承包地集中對外招商經(jīng)營(yíng)，防止強迫命令，搞一刀切，防止少數基層干部私相授受，謀取私利。對工商資本租賃農地，要指導其與農戶(hù)簽訂規范的流轉合同。流轉合同中應明確土地流轉用途、風(fēng)險保障、土地復墾、能否抵押擔保和再流轉，以及違約責任等事項。加強流轉合同的履約監督，建立健全糾紛調解仲裁體系，引導流轉雙方依法依規解決流轉矛盾。

工商資本租賃農地應先付租金、后用地。各地可按照流入方繳納為主、政府適當補助的原則，建立健全租賃農地風(fēng)險保障金制度，用于防范承包農戶(hù)權益受損。租地企業(yè)（組織或個(gè)人）可以按一定時(shí)限或按一定比例繳納風(fēng)險保障金。租賃合同期滿(mǎn)租賃者無(wú)違約行為的，應當及時(shí)予以退還。抓緊研究制定租賃農地風(fēng)險保障金使用管理辦法，有條件的地方可以探索與開(kāi)展農業(yè)保險、擔保相結合，提高風(fēng)險保障能力。

五、強化工商資本租賃農地事中事后監管

堅持最嚴格的耕地保護制度，切實(shí)保護基本農田，切實(shí)保障農地農用。租地企業(yè)（組織或個(gè)人）要嚴格按照合同約定在租賃農地上直接從事農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，未經(jīng)承包農戶(hù)同意，不得轉租。要指導租地企業(yè)（組織或個(gè)人）合理使用化肥、農藥等投入品，防止出現掠奪性經(jīng)營(yíng)，確保耕地質(zhì)量等級不下降。

各地要強化租賃農地的用途管制，采取堅決措施嚴禁耕地“非農化”。對租賃農地經(jīng)營(yíng)、項目實(shí)施、風(fēng)險防范等情況要定期開(kāi)展監督檢查，探索利用網(wǎng)絡(luò )、遙感等現代科技手段實(shí)施動(dòng)態(tài)監測，及時(shí)糾正查處違法違規行為。對撂荒耕地的，可以停發(fā)糧食直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼。對在糧食主產(chǎn)區、糧食生產(chǎn)功能區、高產(chǎn)創(chuàng )建項目實(shí)施區、全國新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規范實(shí)施區違反產(chǎn)業(yè)規劃的，停止享受相關(guān)農業(yè)生產(chǎn)扶持政策。對失信租賃農地企業(yè)要通過(guò)企業(yè)信用信息公示系統向社會(huì )公示，并啟動(dòng)聯(lián)合懲戒機制。特別對擅自改變農業(yè)用途、嚴重破壞或污染租賃農地等違法違規行為，一經(jīng)發(fā)現，責令限期整改，并依法追究相關(guān)責任。鼓勵和支持農村集體經(jīng)濟組織和承包農戶(hù)對租賃農地利用情況進(jìn)行監督。對違反合同約定的，流出農戶(hù)和農村集體經(jīng)濟組織可依法解除農地租賃合同，并要求賠償。

六、切實(shí)加強組織領(lǐng)導

引導農村土地經(jīng)營(yíng)權有序流轉，加強工商資本租賃農地規范管理，事關(guān)廣大農民切身利益、農村社會(huì )穩定和國家糧食安全，各地要高度重視，強化組織領(lǐng)導，各有關(guān)部門(mén)要各司其職，協(xié)作配合，制定和落實(shí)相關(guān)政策措施。農業(yè)部門(mén)要認真做好土地流轉日常管理和服務(wù)工作，發(fā)現違反法律政策規定的，應及時(shí)通報有關(guān)部門(mén)并聯(lián)合查處；國土部門(mén)要重點(diǎn)加強對租賃農地“農轉非”情況的監管，及時(shí)查處違法違規行為；工商行政管理部門(mén)負責通過(guò)企業(yè)信用信息公示系統向社會(huì )公開(kāi)租賃農地企業(yè)的基本信息；有關(guān)部門(mén)要按照政策要求配合實(shí)施相關(guān)產(chǎn)業(yè)扶持政策和優(yōu)惠措施。要建立部門(mén)責任追究制，確保事有人干、責有人擔。

文件下發(fā)后，各地要結合實(shí)際抓緊制定實(shí)施辦法，及時(shí)組織力量對工商資本租賃農地進(jìn)行全面核查，依法進(jìn)行規范。對已超出當地上限標準的，在不影響農業(yè)生產(chǎn)的情況下，可按照合同約定繼續履行，合同到期后按照新的規定進(jìn)行調整；對違法改變農地用途搞非農建設的，要組織力量立即查處；對違約拖欠農戶(hù)租金的，要督促企業(yè)（組織或個(gè)人）盡快清償。各地要及時(shí)總結典型經(jīng)驗，加大輿論宣傳監督力度，更好規范工商資本租賃農地行為，引導農村土地經(jīng)營(yíng)權健康有序流轉。

 

農業(yè)部

中央農村工作

領(lǐng)導小組辦公室

國土資源部

國家工商行政管理總局

2015年4月14日

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