國發(fā)〔2014〕71號《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見(jiàn)》

國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見(jiàn)

國發(fā)〔2014〕71號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構：

財政轉移支付制度是現代財政制度的重要內容，是政府管理的重要手段。根據黨的十八屆三中全會(huì )精神和《國務(wù)院關(guān)于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）要求，現就改革和完善中央對地方轉移支付制度提出如下意見(jiàn)。

一、改革和完善中央對地方轉移支付制度的必要性

1994年實(shí)行分稅制財政管理體制以來(lái)，我國逐步建立了符合社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制基本要求的財政轉移支付制度。中央財政集中的財力主要用于增加對地方特別是中西部地區的轉移支付，轉移支付規模不斷擴大，有力促進(jìn)了地區間基本公共服務(wù)的均等化，推動(dòng)了國家宏觀(guān)調控政策目標的貫徹落實(shí)，保障和改善了民生，支持了經(jīng)濟社會(huì )持續健康發(fā)展。但與建立現代財政制度的要求相比，現行中央對地方轉移支付制度存在的問(wèn)題和不足也日益凸顯，突出表現在：受中央和地方事權和支出責任劃分不清晰的影響，轉移支付結構不夠合理；一般性轉移支付項目種類(lèi)多、目標多元，均等化功能弱化；專(zhuān)項轉移支付涉及領(lǐng)域過(guò)寬，分配使用不夠科學(xué)；一些項目行政審批色彩較重，與簡(jiǎn)政放權改革的要求不符；地方配套壓力較大，財政統籌能力較弱；轉移支付管理漏洞較多、信息不夠公開(kāi)透明等。對上述問(wèn)題，有必要通過(guò)深化改革和完善制度，盡快加以解決。

二、總體要求

（一）指導思想。
全面貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會(huì )精神，按照黨中央、國務(wù)院的決策部署和新修訂的預算法有關(guān)規定，圍繞建立現代財政制度，以推進(jìn)地區間基本公共服務(wù)均等化為主要目標，以一般性轉移支付為主體，完善一般性轉移支付增長(cháng)機制，清理、整合、規范專(zhuān)項轉移支付，嚴肅財經(jīng)紀律，加強轉移支付管理，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )持續健康發(fā)展。

（二）基本原則。
加強頂層設計，做好分步實(shí)施。堅持問(wèn)題導向，借鑒國際經(jīng)驗，注重頂層設計，使轉移支付制度與事權和支出責任劃分相銜接，增強改革的整體性和系統性；同時(shí)充分考慮實(shí)際情況，逐步推進(jìn)轉移支付制度改革，先行解決緊迫問(wèn)題和有關(guān)方面認識比較一致的問(wèn)題。

合理劃分事權，明確支出責任。合理劃分中央事權、中央地方共同事權和地方事權，強化中央在國防、外交、國家安全、全國統一市場(chǎng)等領(lǐng)域的職責，強化省級政府統籌推進(jìn)區域內基本公共服務(wù)均等化的職責，建立事權與支出責任相適應的制度。

清理整合規范，增強統籌能力。在完善一般性轉移支付制度的同時(shí)，著(zhù)力清理、整合、規范專(zhuān)項轉移支付，嚴格控制專(zhuān)項轉移支付項目和資金規模，增強地方財政的統籌能力。

市場(chǎng)調節為主，促進(jìn)公平競爭。妥善處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，逐步減少競爭性領(lǐng)域投入專(zhuān)項，市場(chǎng)競爭機制能夠有效調節的事項原則上不得新設專(zhuān)項轉移支付，維護公平競爭的市場(chǎng)環(huán)境。

規范資金管理，提高資金效率。既要嚴格轉移支付資金管理，規范分配使用，加強指導和監督，做到公平、公開(kāi)、公正；又要加快資金撥付，避免大量結轉結余，注重提高資金使用效率。

三、優(yōu)化轉移支付結構

合理劃分中央和地方事權與支出責任，逐步推進(jìn)轉移支付制度改革，形成以均衡地區間基本財力、由地方政府統籌安排使用的一般性轉移支付為主體，一般性轉移支付和專(zhuān)項轉移支付相結合的轉移支付制度。屬于中央事權的，由中央全額承擔支出責任，原則上應通過(guò)中央本級支出安排，由中央直接實(shí)施；隨著(zhù)中央委托事權和支出責任的上收，應提高中央直接履行事權安排支出的比重，相應減少委托地方實(shí)施的專(zhuān)項轉移支付。屬于中央地方共同事權的，由中央和地方共同分擔支出責任，中央分擔部分通過(guò)專(zhuān)項轉移支付委托地方實(shí)施。屬于地方事權的，由地方承擔支出責任，中央主要通過(guò)一般性轉移支付給予支持，少量的引導類(lèi)、救濟類(lèi)、應急類(lèi)事務(wù)通過(guò)專(zhuān)項轉移支付予以支持，以實(shí)現特定政策目標。

四、完善一般性轉移支付制度

（一）清理整合一般性轉移支付。逐步將一般性轉移支付中屬于中央委托事權或中央地方共同事權的項目轉列專(zhuān)項轉移支付，屬于地方事權的項目歸并到均衡性轉移支付，建立以均衡性轉移支付為主體、以老少邊窮地區轉移支付為補充并輔以少量體制結算補助的一般性轉移支付體系。

（二）建立一般性轉移支付穩定增長(cháng)機制。增加一般性轉移支付規模和比例，逐步將一般性轉移支付占比提高到60%以上。改變均衡性轉移支付與所得稅增量掛鉤的方式，確保均衡性轉移支付增幅高于轉移支付的總體增幅。大幅度增加對老少邊窮地區的轉移支付。中央出臺增支政策形成的地方財力缺口，原則上通過(guò)一般性轉移支付調節。

（三）加強一般性轉移支付管理。一般性轉移支付按照國務(wù)院規定的基本標準和計算方法編制?？茖W(xué)設置均衡性轉移支付測算因素、權重，充分考慮老少邊窮地區底子薄、發(fā)展慢的特殊情況，真實(shí)反映各地的支出成本差異，建立財政轉移支付同農業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制，促進(jìn)地區間基本公共服務(wù)均等化。規范老少邊窮地區轉移支付分配，促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展。建立激勵約束機制，采取適當獎懲等方式，引導地方將一般性轉移支付資金投入到民生等中央確定的重點(diǎn)領(lǐng)域。

五、從嚴控制專(zhuān)項轉移支付

（一）清理整合專(zhuān)項轉移支付。清理整合要充分考慮公共服務(wù)提供的有效性、受益范圍的外部性、信息獲取的及時(shí)性和便利性，以及地方自主性、積極性等因素。取消專(zhuān)項轉移支付中政策到期、政策調整、績(jì)效低下等已無(wú)必要繼續實(shí)施的項目。屬于中央委托事權的項目，可由中央直接實(shí)施的，原則上調整列入中央本級支出。屬于地方事權的項目，劃入一般性轉移支付。確需保留的中央地方共同事權項目，以及少量的中央委托事權項目及引導類(lèi)、救濟類(lèi)、應急類(lèi)項目，要建立健全定期評估和退出機制，對其中目標接近、資金投入方向類(lèi)同、資金管理方式相近的項目予以整合，嚴格控制同一方向或領(lǐng)域的專(zhuān)項數量。

（二）逐步改變以收定支專(zhuān)項管理辦法。結合稅費制度改革，完善相關(guān)法律法規，逐步取消城市維護建設稅、排污費、探礦權和采礦權價(jià)款、礦產(chǎn)資源補償費等專(zhuān)款專(zhuān)用的規定，統籌安排這些領(lǐng)域的經(jīng)費。

（三）嚴格控制新設專(zhuān)項。專(zhuān)項轉移支付項目應當依據法律、行政法規和國務(wù)院的規定設立。新設立的專(zhuān)項應有明確的政策依據、政策目標、資金需求、資金用途、主管部門(mén)和職責分工。

（四）規范專(zhuān)項資金管理辦法。做到每一個(gè)專(zhuān)項轉移支付都有且只有一個(gè)資金管理辦法。對一個(gè)專(zhuān)項有多個(gè)資金管理辦法的，要進(jìn)行整合歸并，不得變相增設專(zhuān)項。資金管理辦法要明確政策目標、部門(mén)職責分工、資金補助對象、資金使用范圍、資金分配辦法等內容，逐步達到分配主體統一、分配辦法一致、申報審批程序唯一等要求。需要發(fā)布項目申報指南的，應在資金管理辦法中進(jìn)行明確。補助對象應按照政策目標設定，并按政府機構、事業(yè)單位、個(gè)人、企業(yè)等進(jìn)行分類(lèi)，便于監督檢查和績(jì)效評價(jià)。

六、規范專(zhuān)項轉移支付分配和使用

（一）規范資金分配。專(zhuān)項轉移支付應當分地區、分項目編制。嚴格資金分配主體，明確部門(mén)職責，社會(huì )團體、行業(yè)協(xié)會(huì )、企事業(yè)單位等非行政機關(guān)不得負責資金分配。專(zhuān)項轉移支付可以采取項目法或因素法進(jìn)行分配。對用于國家重大工程、跨地區跨流域的投資項目以及外部性強的重點(diǎn)項目，主要采取項目法分配，實(shí)施項目庫管理，明確項目申報主體、申報范圍和申報條件，規范項目申報流程，發(fā)揮專(zhuān)業(yè)組織和專(zhuān)家的作用，完善監督制衡機制。對具有地域管理信息優(yōu)勢的項目，主要采取因素法分配，選取客觀(guān)因素，確定合理權重，按照科學(xué)規范的分配公式切塊下達省級財政，并指導其制定資金管理辦法實(shí)施細則，按規定層層分解下達到補助對象，做到既要調動(dòng)地方積極性，又要保證項目順利實(shí)施。對關(guān)系群眾切身利益的專(zhuān)項，可改變行政性分配方式，逐步推動(dòng)建立政府引導、社會(huì )組織評價(jià)、群眾參與的分配機制。

（二）取消地方資金配套要求。除按照國務(wù)院規定應當由中央和地方共同承擔的事項外，中央在安排專(zhuān)項轉移支付時(shí)，不得要求地方政府承擔配套資金。由中央和地方共同承擔的事項，要依據公益性、外部性等因素明確分擔標準或比例。在此基礎上，根據各地財政狀況，同一專(zhuān)項對不同地區可采取有區別的分擔比例，但不同專(zhuān)項對同一地區的分擔比例應逐步統一規范。

（三）嚴格資金使用。除中央委托事項外，專(zhuān)項轉移支付一律不得用于財政補助單位人員經(jīng)費和運轉經(jīng)費，以及樓堂館所等國務(wù)院明令禁止的相關(guān)項目建設。加強對專(zhuān)項資金分配使用的全過(guò)程監控和檢查力度，建立健全信息反饋、責任追究和獎懲機制，重點(diǎn)解決資金管理“最后一公里”問(wèn)題。

七、逐步取消競爭性領(lǐng)域專(zhuān)項轉移支付

（一）取消部分競爭性領(lǐng)域專(zhuān)項。凡屬“小、散、亂”，效用不明顯以及市場(chǎng)競爭機制能夠有效調節的專(zhuān)項應堅決取消；對因價(jià)格改革、宏觀(guān)調控等而配套出臺的競爭性領(lǐng)域專(zhuān)項，應明確執行期限，并在后期逐步退出，到期取消。

（二）研究用稅收優(yōu)惠政策替代部分競爭性領(lǐng)域專(zhuān)項。加強競爭性領(lǐng)域專(zhuān)項與稅收優(yōu)惠政策的協(xié)調，可以通過(guò)稅收優(yōu)惠政策取得類(lèi)似或更好政策效果的，應盡量采用稅收優(yōu)惠政策，相應取消競爭性領(lǐng)域專(zhuān)項。稅收優(yōu)惠政策應由專(zhuān)門(mén)稅收法律法規或國務(wù)院規定。

（三）探索實(shí)行基金管理等市場(chǎng)化運作模式。對保留的具有一定外部性的競爭性領(lǐng)域專(zhuān)項，應控制資金規模，突出保障重點(diǎn)，逐步改變行政性分配方式，主要采取基金管理等市場(chǎng)化運作模式，逐步與金融資本相結合，發(fā)揮撬動(dòng)社會(huì )資本的杠桿作用?；鹂梢圆扇≈醒胫苯釉O立的方式，也可以采取中央安排專(zhuān)項轉移支付支持地方設立的方式；可以新設基金，也可以扶持已有的對市場(chǎng)有重大影響的基金?；鹬饕扇?chuàng )業(yè)投資引導基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等模式?；鹪O立應報經(jīng)同級人民政府批準，應有章程、目標、期限及指定投資領(lǐng)域，委托市場(chǎng)化運作的專(zhuān)業(yè)團隊管理，重在引導、培育和發(fā)展市場(chǎng)，鼓勵創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)?；饝O定規模上限，達到上限時(shí)，根據政策評估決定是否進(jìn)一步增資。少數不適合實(shí)行基金管理模式的，也應在事前明確補助機制的前提下，事中或事后采取貼息、先建后補、以獎代補、保險保費補貼、擔保補貼等補助方式，防止出現補助機制模糊、難以落實(shí)或套取補助資金等問(wèn)題。

八、強化轉移支付預算管理

（一）及時(shí)下達預算。加強與地方預算管理的銜接，中央應當將對地方的轉移支付預計數提前下達地方，地方應當將其編入本級預算。除據實(shí)結算等特殊項目可以分期下達預算或者先預付后結算外，中央對地方一般性轉移支付在全國人大批準預算后30日內下達，專(zhuān)項轉移支付在90日內下達。省級政府接到中央轉移支付后，應在30日內正式下達到本行政區域縣級以上各級政府。中央下達的財政轉移支付必須納入地方政府預算管理，按規定向同級人大或其常委會(huì )報告。

（二）推進(jìn)信息公開(kāi)。中央對地方轉移支付預算安排及執行情況在全國人大批準后20日內由財政部向社會(huì )公開(kāi)，并對重要事項作出說(shuō)明。主動(dòng)向社會(huì )公開(kāi)一般性轉移支付和專(zhuān)項轉移支付的具體項目、規模、管理辦法和分配結果等。

（三）做好績(jì)效評價(jià)。完善轉移支付績(jì)效評價(jià)制度，科學(xué)設置績(jì)效評價(jià)機制，合理確定績(jì)效目標，有效開(kāi)展績(jì)效評價(jià)，提高績(jì)效評價(jià)結果的可信度，并將績(jì)效評價(jià)結果同預算安排有機結合。逐步創(chuàng )造條件向社會(huì )公開(kāi)績(jì)效評價(jià)結果。

（四）加強政府性基金預算和一般公共預算的統籌力度。政府性基金預算安排支出的項目，一般公共預算可不再安排或減少安排。政府性基金預算和一般公共預算同時(shí)安排的專(zhuān)項轉移支付，在具體管理中應作為一個(gè)專(zhuān)項，制定統一的資金管理辦法，實(shí)行統一的資金分配方式。

（五）將一般性轉移支付納入重點(diǎn)支出統計范圍。大幅度增加一般性轉移支付后，中央財政對相關(guān)重點(diǎn)領(lǐng)域的直接投入相應減少。由于中央對地方稅收返還和轉移支付最終形成地方財政支出，為滿(mǎn)足統計需要，可將其按地方財政支出情況分解為對相關(guān)重點(diǎn)領(lǐng)域的投入。

九、調整優(yōu)化中央基建投資專(zhuān)項

在保持中央基建投資合理規模的基礎上，劃清中央基建投資專(zhuān)項和其他財政專(zhuān)項轉移支付的邊界，合理劃定主管部門(mén)職責權限，優(yōu)化中央基建投資專(zhuān)項支出結構。逐步退出競爭性領(lǐng)域投入，對確需保留的投資專(zhuān)項，調整優(yōu)化安排方向，探索采取基金管理等市場(chǎng)化運作模式，規范投資安排管理；規范安排對地方基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投資補助，逐步減少對地方的小、散投資補助；逐步加大屬于中央事權的項目投資，主要用于國家重大工程、跨地區跨流域的投資項目以及外部性強的重點(diǎn)項目。

十、完善省以下轉移支付制度

省以下各級政府要比照中央對地方轉移支付制度，改革和完善省以下轉移支付制度。與省以下各級政府事權和支出責任劃分相適應，優(yōu)化各級政府轉移支付結構。對上級政府下達的一般性轉移支付，下級政府應采取有效措施，確保統籌用于相關(guān)重點(diǎn)支出；對上級政府下達的專(zhuān)項轉移支付，下級政府可在不改變資金用途的基礎上，發(fā)揮貼近基層的優(yōu)勢，結合本級安排的相關(guān)專(zhuān)項情況，加大整合力度，將支持方向相同、扶持領(lǐng)域相關(guān)的專(zhuān)項轉移支付整合使用。

十一、加快轉移支付立法和制度建設

為增強轉移支付制度的規范性和權威性，為改革提供法律保障，需要加快轉移支付立法，盡快研究制定轉移支付條例，條件成熟時(shí)推動(dòng)上升為法律。相關(guān)文件中涉及轉移支付的規定，應當按照本意見(jiàn)進(jìn)行修改完善。

十二、加強組織領(lǐng)導

改革和完善中央對地方轉移支付制度是財稅體制改革的重要組成部分，涉及面廣、政策性強，利益調整大。各地區、各部門(mén)要高度重視，加強組織領(lǐng)導，確保相關(guān)改革工作順利推進(jìn)。要提高認識，把思想和行動(dòng)統一到黨中央、國務(wù)院決策部署上來(lái)。要加強溝通，凝聚各方共識，形成改革合力。要周密部署，加強督查，抓好落實(shí)，對違反預算法等法律法規規定的，嚴肅追究責任。

各地區、各部門(mén)要根據本意見(jiàn)要求，結合本地區、本部門(mén)實(shí)際調整完善管理體制，健全相關(guān)管理機構，制定完善配套措施，主動(dòng)作為、勇于擔當，積極研究解決工作中遇到的新情況、新問(wèn)題。財政部要會(huì )同有關(guān)部門(mén)和地區及時(shí)總結經(jīng)驗，加強宣傳引導，推動(dòng)本意見(jiàn)確定的各項政策措施貫徹落實(shí)，重大事項及時(shí)向國務(wù)院報告。

國務(wù)院
2014年12月27日

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