發(fā)改規劃〔2015〕2832號《關(guān)于促進(jìn)具備條件的開(kāi)發(fā)區向城市綜合功能區轉型的指導意見(jiàn)》

關(guān)于促進(jìn)具備條件的開(kāi)發(fā)區向城市綜合功能區轉型的指導意見(jiàn)

發(fā)改規劃〔2015〕2832號

各省、自治區、直轄市發(fā)展改革委、科技廳、民政廳、國土資源廳、環(huán)境保護廳、住房和城鄉建設廳、商務(wù)廳（委、局），直轄市建委及有關(guān)部門(mén)：

開(kāi)發(fā)區作為帶動(dòng)區域經(jīng)濟增長(cháng)的重要載體和引擎，在改革開(kāi)放、科技創(chuàng )新、聚集產(chǎn)業(yè)等方面發(fā)揮了積極作用。但隨著(zhù)發(fā)展階段和條件變化，部分開(kāi)發(fā)區單一生產(chǎn)功能、公共服務(wù)和社會(huì )管理功能不足、管理體制不暢等現狀已難以適應新型城鎮化發(fā)展要求?！?a href='http://www.jumpstarthappiness.com/law/4328.html' title='《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》全文' target='_blank'>國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》明確提出，要加強現有開(kāi)發(fā)區城市功能改造，推動(dòng)單一生產(chǎn)功能向城市綜合功能轉型。據此，特提出以下意見(jiàn)。

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì )精神，深入貫徹習近平總書(shū)記系列重要講話(huà)精神，主動(dòng)適應引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，積極順應開(kāi)發(fā)區轉型升級和政府職能轉變背景下的新要求，以增強開(kāi)發(fā)區城市綜合功能為核心任務(wù)，按照人口經(jīng)濟與資源環(huán)境協(xié)調發(fā)展、生產(chǎn)生活生態(tài)功能有機融合的理念，推動(dòng)具備條件的開(kāi)發(fā)區城市綜合功能改造，合理配置生產(chǎn)生活生態(tài)空間，優(yōu)化開(kāi)發(fā)區行政管理體制，促進(jìn)與所依托行政區深度融合發(fā)展，更好發(fā)揮開(kāi)發(fā)區對推動(dòng)以人為核心的新型城鎮化、帶動(dòng)經(jīng)濟提質(zhì)增效升級的積極作用。

（二）基本原則

因地制宜，分類(lèi)施策。堅持功能體系與發(fā)展階段相匹配，優(yōu)先開(kāi)展產(chǎn)業(yè)人口集聚度較高、綜合功能需求迫切、財力支撐能力較強的開(kāi)發(fā)區城市功能改造，并根據開(kāi)發(fā)區實(shí)際情況選擇不同的轉型路徑、實(shí)施差別化的轉型政策。

規劃引領(lǐng)，長(cháng)遠謀劃。堅持以規劃引領(lǐng)開(kāi)發(fā)區功能改造，做好開(kāi)發(fā)區功能拓展、產(chǎn)業(yè)升級、結構調整的中長(cháng)期規劃，提升規劃的前瞻性和科學(xué)性，并做好與所在地經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展總體規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃和生態(tài)環(huán)境保護規劃的銜接。

優(yōu)化功能，提質(zhì)增效。堅持以人為本、補齊功能短板，以服務(wù)經(jīng)濟為重點(diǎn)完善產(chǎn)業(yè)功能，以公共服務(wù)和社會(huì )管理為重點(diǎn)完善城市功能，以生活和服務(wù)設施為重點(diǎn)改善基礎設施條件，促進(jìn)開(kāi)發(fā)區提高綜合承載能力和人口集聚能力。

改革創(chuàng )新，協(xié)同推進(jìn)。堅持以制度創(chuàng )新支撐開(kāi)發(fā)區轉型，以開(kāi)發(fā)區與行政區融合發(fā)展為導向，在土地管理、公共服務(wù)、社會(huì )管理、投融資等方面探索創(chuàng )新性制度安排，理順管理體制，消除開(kāi)發(fā)區轉型發(fā)展制度障礙，形成各部門(mén)、各領(lǐng)域協(xié)同推進(jìn)合力。

（三）主要目標。加快推動(dòng)開(kāi)發(fā)區城市功能改造，到2020年實(shí)現開(kāi)發(fā)區功能明顯優(yōu)化，產(chǎn)業(yè)競爭力明顯提升，土地利用效率明顯提高，公共服務(wù)和社會(huì )管理效能明顯改善，集聚和吸納人口能力明顯增強，使具備條件的開(kāi)發(fā)區成為產(chǎn)城融合、集約緊湊、功能完善、生態(tài)良好、管理高效的現代化城市綜合功能區。

（四）適用范圍。經(jīng)濟基礎較好，圍繞主導產(chǎn)業(yè)已形成一定規模的產(chǎn)業(yè)集群，就業(yè)特別是外來(lái)人口和農村轉移人口就業(yè)規模較大；有較強轉型意愿，產(chǎn)業(yè)轉型升級壓力較大，提升公共服務(wù)和社會(huì )管理能力、進(jìn)一步增加生產(chǎn)生活服務(wù)配套的需求迫切；安全和環(huán)境風(fēng)險較小、可控，貫徹執行環(huán)境保護政策法規情況較好，近兩年未受到區域限批、掛牌督辦和未發(fā)生重大安全及環(huán)境事件；符合所在行政區的土地利用總體規劃和城市（鎮）總體規劃的國家級經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區、邊境經(jīng)濟合作區以及列入《中國開(kāi)發(fā)區審核公告目錄》的省級經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區、特色工業(yè)園區。

二、提升開(kāi)發(fā)區城市綜合功能

（五）增強居住和生活功能。優(yōu)化開(kāi)發(fā)區功能布局，統籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居住、商業(yè)服務(wù)業(yè)、公共管理和公共服務(wù)設施、工業(yè)物流倉儲等用地和設施規劃建設，合理配置各類(lèi)功能比例。以減少職住分離、縮短通勤距離和通勤時(shí)間為目標，探索增加開(kāi)發(fā)區內居住功能，重點(diǎn)建設穩定的職工生活社區。農民工集中的開(kāi)發(fā)區根據實(shí)際需求可以建設單元型或宿舍型公共租賃住房，農民工數量較多的企業(yè)可在其用地范圍內按規定標準建設農民工集體宿舍。根據開(kāi)發(fā)區人口的年齡、職業(yè)等特征，引進(jìn)和豐富區內商業(yè)業(yè)態(tài)，完善購物、餐飲、娛樂(lè )、休閑等服務(wù)功能。

（六）完善公共服務(wù)功能。根據開(kāi)發(fā)區常住人口規模和增長(cháng)趨勢，配套建設學(xué)校、醫療衛生機構、文化設施、養老服務(wù)設施、體育場(chǎng)所、社區綜合服務(wù)設施等公共服務(wù)設施。完善開(kāi)發(fā)區公共交通體系，改善從業(yè)人員和居民出行條件。優(yōu)化開(kāi)發(fā)區及周邊學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)布局，提升各級學(xué)校辦學(xué)水平，逐步實(shí)現常住人口子女就近入學(xué)。加強開(kāi)發(fā)區社區醫療衛生服務(wù)機構建設，鼓勵開(kāi)發(fā)區內的醫療機構與國際國內醫療機構開(kāi)展合作。建立健全開(kāi)發(fā)區公共文化服務(wù)體系，豐富從業(yè)人員和居民精神文化生活。探索適應開(kāi)發(fā)區特點(diǎn)、服務(wù)創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)的公共服務(wù)提供方式，發(fā)展創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)區域平臺。

（七）加強基礎設施建設。按照內通外暢的原則，提高區域交通路網(wǎng)建設和管理水平，加強開(kāi)發(fā)區與主城區和周邊地區道路聯(lián)通，發(fā)展低碳便捷的交通體系。根據實(shí)際需求推動(dòng)開(kāi)發(fā)區立體停車(chē)場(chǎng)建設。完善開(kāi)發(fā)區內供排水、供電、供氣、供熱和污水及垃圾處理等市政公用設施。按照規劃先行、標準明確、設計優(yōu)先、質(zhì)量保證的原則，加快開(kāi)發(fā)區地下綜合管廊建設，同步配套消防、供電、照明、通風(fēng)、供排水、視頻、標識、安全與報警、智能管理等附屬設施。鼓勵開(kāi)發(fā)區開(kāi)展智慧園區建設，推動(dòng)信息化基礎設施建設，構建安全融合、經(jīng)濟高效、支持創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)的信息基礎設施和服務(wù)體系。

（八）強化生態(tài)環(huán)境保護。將生態(tài)文明理念融入開(kāi)發(fā)區轉型發(fā)展，提高綠色發(fā)展水平?？茖W(xué)布局各類(lèi)空間，合理建設綠色生態(tài)廊道。大力發(fā)展綠色建筑和低碳、便捷的交通體系。積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區循環(huán)化改造。加強污染物綜合治理，提高污水、垃圾處理設施建設、運行、管理水平。嚴格落實(shí)最小生態(tài)安全距離及有關(guān)標準和規定，完善環(huán)境風(fēng)險防范和應急聯(lián)動(dòng)機制，切實(shí)防范安全和環(huán)境風(fēng)險。

三、強化開(kāi)發(fā)區產(chǎn)業(yè)支撐

（九）鞏固提升開(kāi)發(fā)區產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢。依托開(kāi)發(fā)區產(chǎn)業(yè)基礎，充分發(fā)揮開(kāi)發(fā)區在技術(shù)、資金和人力資本等方面的優(yōu)勢，推動(dòng)開(kāi)發(fā)區產(chǎn)業(yè)向中高端升級。實(shí)施創(chuàng )新驅動(dòng)發(fā)展戰略，支持建立產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)和共性平臺，建設服務(wù)于產(chǎn)業(yè)集群的信息服務(wù)平臺，推動(dòng)創(chuàng )新集群與產(chǎn)業(yè)集群融合發(fā)展，加強不同產(chǎn)業(yè)鏈條和不同企業(yè)的協(xié)同協(xié)作。統籌規劃開(kāi)發(fā)區空間布局、產(chǎn)業(yè)布局，優(yōu)化資源配置，推進(jìn)開(kāi)發(fā)區企業(yè)間資源共享，共同使用基礎設施。鞏固提升開(kāi)發(fā)區政府職能精簡(jiǎn)高效的優(yōu)勢，通過(guò)營(yíng)造良好創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)環(huán)境和便利生活環(huán)境，加強創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)信息資源整合，增強人才和資本等要素集聚能力。

（十）培育壯大服務(wù)經(jīng)濟。在鞏固提升現有制造業(yè)的基礎上，鼓勵發(fā)展研發(fā)設計、信息服務(wù)、專(zhuān)業(yè)維修服務(wù)和金融、審計等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，鼓勵開(kāi)展面向創(chuàng )業(yè)者的社會(huì )化服務(wù)，促進(jìn)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與制造業(yè)融合發(fā)展。順應開(kāi)發(fā)區就業(yè)和居住人口變化趨勢，合理布局區內生活性服務(wù)業(yè)。切實(shí)貫徹落實(shí)研發(fā)設計激勵政策，發(fā)揮創(chuàng )新對開(kāi)發(fā)區轉型發(fā)展的驅動(dòng)作用。

四、完善開(kāi)發(fā)區土地政策

（十一）優(yōu)化土地利用結構。按照規模合理、布局集中、用地集約、產(chǎn)業(yè)集聚的要求，在嚴格符合當地土地利用總體規劃和城市總體規劃的前提下，根據開(kāi)發(fā)區發(fā)展階段和實(shí)際，適當調整開(kāi)發(fā)區用地結構和功能布局，支撐開(kāi)發(fā)區由單一功能向城市功能轉型。加強開(kāi)發(fā)區公共配套服務(wù)設施、交通基礎設施、市政公用設施、公共綠地和保障性住房等用地保障，適當增加生活性和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)用地供給。加強開(kāi)發(fā)區用地功能改造，健全土地功能調整轉換機制，提高土地利用經(jīng)濟、社會(huì )、生態(tài)綜合效益。經(jīng)依法批準后，鼓勵閑置劃撥土地上的工業(yè)廠(chǎng)房、倉庫等用于養老、流通、服務(wù)、旅游、文化創(chuàng )意等行業(yè)發(fā)展，在一定時(shí)間內可繼續以劃撥方式使用土地，暫不變更土地使用性質(zhì)。

（十二）強化土地節約集約利用。提高土地利用效率，盤(pán)活存量工業(yè)用地，為開(kāi)發(fā)區城市功能改造釋放空間。強化對開(kāi)發(fā)區建設用地開(kāi)發(fā)強度、土地投資強度、人均用地指標的管控和綜合效益評價(jià)，鼓勵對現有工業(yè)用地追加投資、轉型改造。對新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展快、用地集約且需求大的開(kāi)發(fā)區，可在安排年度新增建設用地指標時(shí)給予適度傾斜。探索存量用地二次開(kāi)發(fā)的激勵約束機制，嚴格執行依法收回閑置用地或征收土地閑置費的規定。加大節地技術(shù)和模式的推廣應用力度。重點(diǎn)推廣城市公交場(chǎng)站、大型批發(fā)市場(chǎng)、會(huì )展和文體中心建設中的地上地下空間立體開(kāi)發(fā)、綜合利用。

（十三）探索功能混合布局和復合開(kāi)發(fā)。在符合規劃建設要求、安全防護和環(huán)境保護規定等基礎上，因地制宜推動(dòng)土地功能混合布局和復合開(kāi)發(fā)。完善基礎設施、公共服務(wù)設施、交通樞紐等公共空間土地綜合開(kāi)發(fā)利用模式和供地方式。按照用途相近、功能兼容、控制比例的原則探索引入綜合用地類(lèi)型。適當提高新興產(chǎn)業(yè)工業(yè)項目中生產(chǎn)性服務(wù)設施用地比例，并可按工業(yè)用途管理。鼓勵工業(yè)企業(yè)建設多層廠(chǎng)房，進(jìn)行生產(chǎn)、研發(fā)、設計、經(jīng)營(yíng)多功能復合利用。

五、創(chuàng )新開(kāi)發(fā)區管理體制

（十四）增強管理服務(wù)效能。鼓勵開(kāi)發(fā)區精簡(jiǎn)高效設置職能機構，簡(jiǎn)化審批程序、提高審批效率，加快建設統一高效的綜合管理體制。加強開(kāi)發(fā)區與行政區職能的統籌協(xié)調，充分依托所在行政區開(kāi)展行政管理事務(wù)，加強公共服務(wù)功能，提升社會(huì )服務(wù)和城市綜合運營(yíng)管理能力，強化開(kāi)發(fā)區安全、環(huán)保、質(zhì)量監管、市場(chǎng)監管職能。在招商引資、產(chǎn)業(yè)集聚、公共服務(wù)和社會(huì )管理等方面，促進(jìn)開(kāi)發(fā)區與所在行政區形成功能互補、良性互動(dòng)的合作格局。

（十五）適時(shí)調整優(yōu)化行政區劃設置。根據開(kāi)發(fā)區發(fā)展階段、發(fā)展需求和區位條件，通過(guò)合理調整行政區劃，推動(dòng)具備條件的開(kāi)發(fā)區與行政區深度融合發(fā)展。對位于中心城區或者與城區連片發(fā)展的開(kāi)發(fā)區，可探索開(kāi)發(fā)區與行政區體制合一或適度調整城區規模結構，整合機構職能；對遠離中心城區，且條件成熟、需求迫切的開(kāi)發(fā)區，在不增加行政建制的前提下，可整合周邊區域，探索設立行政區。相關(guān)行政區劃調整，要按照法定標準和程序報國務(wù)院審批。

（十六）創(chuàng )新開(kāi)發(fā)區社會(huì )治理方式。鼓勵開(kāi)發(fā)區完善落戶(hù)政策和流動(dòng)人口服務(wù)管理制度，促進(jìn)外來(lái)人口更好融入開(kāi)發(fā)區。在黨委領(lǐng)導和政府主導下，發(fā)揮社區和社會(huì )組織在開(kāi)發(fā)區社會(huì )治理中的基礎作用。健全以社區服務(wù)站、鄰里中心等為依托的社區綜合服務(wù)管理平臺，構建新型社區服務(wù)管理體系。建立健全鄰里溝通機制與社區矛盾化解機制，鼓勵和支持社區居民自治組織、駐區單位、社區社會(huì )組織、社區居民積極參與社區公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行自我管理。大力推進(jìn)社區公共服務(wù)綜合信息平臺建設和智慧社區建設。

六、拓寬開(kāi)發(fā)區建設投融資渠道

（十七）采用多元化投融資工具。鼓勵開(kāi)發(fā)性和政策性金融機構在基礎設施、公用事業(yè)及產(chǎn)業(yè)轉型升級等方面給予開(kāi)發(fā)區中長(cháng)期信貸支持。允許具備條件的開(kāi)發(fā)區開(kāi)發(fā)運營(yíng)企業(yè)依照國家有關(guān)規定上市和發(fā)行企業(yè)債券、中期票據、短期融資券等債券產(chǎn)品。支持國家級開(kāi)發(fā)區同投資機構、保險公司、擔保機構及商業(yè)銀行合作，探索建立投保貸序時(shí)融資安排模式。建立開(kāi)發(fā)區債務(wù)管理及風(fēng)險預警機制，嚴格控制開(kāi)發(fā)區負債規模。積極推廣北京中關(guān)村、上海張江經(jīng)驗，支持有條件的開(kāi)發(fā)區率先探索知識產(chǎn)權貸款、信用保險和科技保險等金融創(chuàng )新。

（十八）積極引入社會(huì )資本。采取特許經(jīng)營(yíng)、公建民營(yíng)、民辦公助等方式，鼓勵社會(huì )資本參與開(kāi)發(fā)區公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供。優(yōu)先在基礎設施、資源環(huán)境、公共服務(wù)等領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )資本合作模式。探索開(kāi)發(fā)區將基礎設施、公益性基礎建設項目及產(chǎn)業(yè)招商等服務(wù)項目整體外包。鼓勵社會(huì )資本參與開(kāi)發(fā)區融資平臺公司存量公共服務(wù)項目改造運營(yíng)。逐步擴大教育、醫療、養老、體育、文化等服務(wù)購買(mǎi)范圍。

各有關(guān)部門(mén)要加強宏觀(guān)指導和協(xié)調配合，適時(shí)研究出臺支持開(kāi)發(fā)區轉型的政策措施，及時(shí)總結可推廣復制的先進(jìn)經(jīng)驗，在按規定對各類(lèi)開(kāi)發(fā)區進(jìn)行評價(jià)時(shí)，應注重考慮經(jīng)濟提質(zhì)增效升級、土地集約利用、創(chuàng )新能力、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境和行政效能等方面的因素。各有關(guān)地區要結合本地區和開(kāi)發(fā)區實(shí)際情況，科學(xué)制定實(shí)施方案，加強對轉型情況的動(dòng)態(tài)跟蹤，主動(dòng)作為、開(kāi)拓創(chuàng )新，積極有序推進(jìn)實(shí)施。

 

國家發(fā)展改革委

科技部

民政部

國 土 資 源 部

環(huán) 境 保 護 部

住房城鄉建設部

商務(wù)部

2015年12月2日

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本文關(guān)鍵詞： 發(fā)改規劃, 具備條件, 開(kāi)發(fā)區, 城市綜合功能區, 轉型, 指導意見(jiàn)