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《成都市人民政府關(guān)于印發(fā)成都市規范有序推行政府與社會(huì )資本合作模式實(shí)施細則（試行）的通知》
成府發(fā)〔2015〕34號
各區（市）縣政府，市政府各部門(mén)：
《成都市規范有序推行政府與社會(huì )資本合作模式實(shí)施細則（試行）》已經(jīng)2015年10月26日市政府第94次常務(wù)會(huì )議討論通過(guò)，現印發(fā)你們，請認真組織實(shí)施。
成都市人民政府
2015年11月2日
成都市規范有序推行政府與社會(huì )資本合作
模式實(shí)施細則（試行）
為深入推進(jìn)我市投融資體制改革，規范有序推行政府與社會(huì )資本合作（PPP）模式，積極鼓勵和引導社會(huì )投資，按照國務(wù)院辦公廳《轉發(fā)〈財政部、發(fā)展改革委、人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )資本合作模式指導意見(jiàn)〉的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）、《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（發(fā)展改革委等六部委第25號令）、省政府《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府與社會(huì )資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)》（川府發(fā)〔2015〕45號）和財政廳、省發(fā)展改革委《關(guān)于印發(fā)〈四川省政府與社會(huì )資本合作項目推進(jìn)辦法〉的通知》（川財金〔2015〕82號）等文件精神，結合我市實(shí)際，制定本實(shí)施細則。
一、適用主體
本實(shí)施細則適用于市政府與社會(huì )資本合作（PPP）項目的各參與方，包括市級有關(guān)部門(mén)、事業(yè)單位、市屬?lài)衅髽I(yè)，社會(huì )資本方、金融機構、承包商、運營(yíng)商、供應商及專(zhuān)業(yè)機構等。
二、工作機制
（一）建立市政府與社會(huì )資本合作部門(mén)聯(lián)席會(huì )議制度，由常務(wù)副市長(cháng)負責召集，研究決策我市PPP政策及項目實(shí)施等重大事項。聯(lián)席會(huì )議辦公室設在市發(fā)改委，承擔聯(lián)席會(huì )議籌備及議定事項的組織落實(shí)、綜合協(xié)調、督辦檢查等日常工作。市財政局、市審計局、市國資委、市金融辦及市政府法制辦為聯(lián)席會(huì )議成員單位，根據本部門(mén)職責及聯(lián)席會(huì )議規定，做好相關(guān)工作。
（二）成立市政府與社會(huì )資本合作服務(wù)中心，掛牌市政府投資項目評審中心，在市發(fā)改委和市財政局指導下開(kāi)展工作，負責PPP政策研究和市本級PPP項目的征集、儲備、發(fā)布和示范工作，開(kāi)展市本級PPP項目的物有所值和財政承受能力論證評估，做好全市PPP項目咨詢(xún)機構庫、專(zhuān)家庫及信息發(fā)布平臺的建設、管理和維護等工作。
（三）市政府與社會(huì )資本合作項目推進(jìn)工作由市發(fā)改委和市財政局共同牽頭，市級有關(guān)部門(mén)配合共同推進(jìn)。市發(fā)改委履行市政府與社會(huì )資本合作部門(mén)聯(lián)席會(huì )議辦公室職責，指導市政府與社會(huì )資本合作服務(wù)中心做好市本級PPP項目的征集、初審和儲備工作。市財政局負責對項目實(shí)施方案進(jìn)行物有所值和財政承受能力驗證。市國土局、市環(huán)保局、市建委、市規劃局、市城管委、市交委、市水務(wù)局等行業(yè)主管部門(mén)依法依規履行PPP項目發(fā)起、指導、監管等職責。
三、PPP項目適用范圍
PPP模式適用范圍為能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化、市政工程等政府負有提供責任且適宜市場(chǎng)化運作的公共服務(wù)項目。
鼓勵新建項目逐步增加使用PPP模式的比例，已定性為政府債務(wù)中的存量項目，經(jīng)評估符合條件的，可以采用PPP模式引入社會(huì )資本，減輕公共財政債務(wù)壓力，盤(pán)活存量資產(chǎn)。
四、項目運作方式
（一）經(jīng)營(yíng)性項目。對于具有明確的收費基礎，且使用者付費能夠完全覆蓋投資和運營(yíng)成本的項目，可采用建設—運營(yíng)—移交（BOT）、移交—運營(yíng)—移交（TOT）、改擴建—運營(yíng)—移交（ROT）、建設—擁有—運營(yíng)—移交（BOOT）、建設—擁有—運營(yíng)（BOO）等模式推進(jìn)。特許經(jīng)營(yíng)期內，社會(huì )資本方或項目公司自行負責項目投融資、建設、運營(yíng)、維護，自負盈虧。收費價(jià)格實(shí)行政府定價(jià)或者市場(chǎng)定價(jià)。
（二）準經(jīng)營(yíng)性項目。對于使用者付費不足以覆蓋投資成本的項目，也可采用與經(jīng)營(yíng)性項目類(lèi)似的運作方式，即在使用者付費的基礎上，通過(guò)政府補助、運營(yíng)補貼等方式，實(shí)現投資者合理投資回報。
（三）非經(jīng)營(yíng)性項目。對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠政府付費回收投資成本的項目，可通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)，采用建設—租賃—移交（BLT）、建設—移交—運營(yíng)（BTO）、設計—建造—融資—運營(yíng)（DBFO）、建設—擁有—運營(yíng)（BOO）、委托運營(yíng)（O&M）等模式推進(jìn)。非經(jīng)營(yíng)性項目應在項目合同中明確項目產(chǎn)出說(shuō)明和績(jì)效要求，并約定具體購買(mǎi)方式和價(jià)格水平。政府依據項目的可用性、使用量和績(jì)效向項目公司付費。
（四）探索“非經(jīng)營(yíng)性項目”與“準經(jīng)營(yíng)性項目和經(jīng)營(yíng)性項目”捆綁運作。通過(guò)建立合理的使用者付費機制，增強非經(jīng)營(yíng)性項目對社會(huì )資本的吸引力。
五、項目操作流程
（一）項目?jì)?。市政府與社會(huì )資本合作服務(wù)中心負責征集全市PPP儲備項目，經(jīng)初審納入PPP項目庫。其中，政府發(fā)起的PPP項目由行業(yè)主管部門(mén)或政府授權部門(mén)負責申報，社會(huì )發(fā)起的PPP項目由社會(huì )資本推薦。申報形式為項目建議書(shū)或初步實(shí)施方案。
根據政府授權，行業(yè)主管部門(mén)和事業(yè)單位可以作為PPP項目實(shí)施機構，在授權范圍內負責PPP項目的前期論證、實(shí)施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實(shí)施以及合作期滿(mǎn)移交等工作。
（二）項目評估與決策。儲備項目中具備實(shí)施條件的，由項目實(shí)施機構編制PPP實(shí)施方案。實(shí)施方案包括：項目概況、基本經(jīng)濟技術(shù)指標、合作伙伴應具備的條件、風(fēng)險分配基本框架、項目運作模式、交易架構、合同體系、投資回報、監管架構、采購方式的選擇、產(chǎn)出標準和績(jì)效指標等事項，其中，應對物有所值評價(jià)和財政承受能力論證進(jìn)行專(zhuān)章分析。項目實(shí)施方案可委托專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機構等社會(huì )力量參與編制。
市政府與社會(huì )資本合作服務(wù)中心對市本級PPP項目實(shí)施方案進(jìn)行物有所值評估和財政承受能力評估。市財政局依據評估結論，對項目實(shí)施方案進(jìn)行物有所值和財政承受能力驗證。
市發(fā)改委編制匯總年度已實(shí)施和擬實(shí)施的PPP項目計劃，市財政局對年度PPP項目支出責任總量進(jìn)行論證，確?？傮w平衡和規?？刂?。原則上每年P(guān)PP項目政府付費或政府補貼等財政支出責任占地方一般公共預算支出比例應不超過(guò)10%。
項目實(shí)施機構將項目實(shí)施方案上報市政府與社會(huì )資本合作部門(mén)聯(lián)席會(huì )議。聯(lián)席會(huì )議以市財政局物有所值和財政承受能力驗證結論為依據進(jìn)行審議，審議通過(guò)后實(shí)施，并報上級行業(yè)主管部門(mén)備案。未通過(guò)驗證的實(shí)施方案，應調整實(shí)施方案重新評估驗證或不再采用PPP模式。
（三）社會(huì )資本選擇。項目實(shí)施機構應按照《中華人民共和國政府采購法》及其實(shí)施條例、財政部《關(guān)于印發(fā)〈政府和社會(huì )資本合作項目采購管理辦法〉的通知》（財庫〔2014〕215號）等規定，擇優(yōu)確定社會(huì )資本。凡符合內外資準入條件和采購文件規定資格要求的各類(lèi)社會(huì )資本均可參與我市PPP項目投資競爭。具有投資、建設、運營(yíng)等差異優(yōu)勢能力的企業(yè)可以組成聯(lián)合體參與競爭。
（四）合同確定。項目實(shí)施機構根據項目實(shí)施方案、采購文件規定與合作方簽署項目合同，確定各方的責任、權利和義務(wù)，明確合作期限，合理分配風(fēng)險。合同內容應按照國家發(fā)展改革委及財政部發(fā)布的相關(guān)文件要求編制。
合作合同應報市政府與社會(huì )資本合作服務(wù)中心備案。項目合作期限原則上不少于10年，不高于30年，有特殊要求的項目經(jīng)市政府與社會(huì )資本合作部門(mén)聯(lián)席會(huì )議批準可以適當調整期限。
（五）合同履行。社會(huì )資本可依法成立項目公司，政府也可指定相關(guān)機構依法參股項目公司。除規定的行業(yè)和領(lǐng)域外，項目公司原則上由社會(huì )資本控股。項目公司應依法辦理PPP項目所需規劃選址、用地和項目核準（備案）等手續，負責項目融資，并按照《中華人民共和國招標投標法》及其實(shí)施條例等規定確定項目勘察、設計、施工、監理及設備供應等承包商。
項目公司完成項目融資并履行設計、建造、運營(yíng)、維護和移交等合同義務(wù)，提供安全、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。項目實(shí)施機構按照合同約定，會(huì )同有關(guān)部門(mén)對項目建設和公共服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行驗收。政府負有支付義務(wù)的項目，由項目實(shí)施機構根據合同約定，定期監測項目產(chǎn)出績(jì)效指標，形成績(jì)效監測報告報市財政局，作為財政支付的依據。項目實(shí)施機構每3—5年對項目進(jìn)行中期評估，對發(fā)現的問(wèn)題，制定、采取應對措施，報市政府與社會(huì )資本合作服務(wù)中心備案。
（六）項目移交。項目合作期滿(mǎn)，項目實(shí)施機構會(huì )同有關(guān)部門(mén)負責項目移交工作，依據合同約定進(jìn)行項目資產(chǎn)移交。移交時(shí)應對移交資產(chǎn)進(jìn)行性能測試、資產(chǎn)評估和登記入賬，并按照國家統一的會(huì )計制度進(jìn)行核算。項目移交完成后，市政府與社會(huì )資本合作服務(wù)中心應對項目產(chǎn)出、成本效益、監管成效、可持續性、PPP模式應用等方面進(jìn)行績(jì)效評價(jià)，評價(jià)結果作為政府工作決策參考依據。
（七）項目退出和介入。因不可抗力、合同一方發(fā)生嚴重違約、社會(huì )資本主體破產(chǎn)清算等因素，導致合作合同無(wú)法繼續履行的，可依法解除合同，并按合同約定分擔損益。發(fā)生退出情況時(shí)，由項目實(shí)施機構制定退出方案報市政府與社會(huì )資本合作部門(mén)聯(lián)席會(huì )議批準，并做好接管工作，保證項目設施持續運行和公眾利益不受侵害。當項目出現重大經(jīng)營(yíng)或財務(wù)風(fēng)險，威脅或侵害債權人利益時(shí)，債權人可依據直接介入協(xié)議或條款，要求社會(huì )資本或項目公司改善管理。
（八）合同爭議與解決。依法協(xié)調解決爭議，確需變更合同內容、延長(cháng)合同期限以及變更社會(huì )資本方的，由項目實(shí)施機構和社會(huì )資本方協(xié)商解決，但應保持公共服務(wù)的持續性和穩定性。經(jīng)協(xié)商不能達成一致的事項，可依法申請仲裁或提起訴訟。
六、項目投資回報
（一）合理控制成本。項目實(shí)施機構根據財政承受能力及公眾利益控制成本，原則上以商業(yè)銀行中長(cháng)期（5年期以上）貸款基準利率作為基數適當上浮，上浮比例最高不得超過(guò)50%。社會(huì )資本在不損害公眾利益前提下通過(guò)提升內部管理效率等方式實(shí)現收益最大化。項目實(shí)施機構不得承諾固定投資回報。
（二）完善政府付費和補貼。以政府購買(mǎi)服務(wù)方式建設的項目，政府主要以支付運行管理維護費、租賃費等方式購買(mǎi)服務(wù)。管護和租賃費用標準由項目實(shí)施機構根據項目性質(zhì)、運營(yíng)期限、市場(chǎng)利率水平等因素綜合測定。
項目實(shí)施機構應按照“補償成本、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、公平負擔”的原則，建立與使用量、服務(wù)水平等因素掛鉤的政府補貼和動(dòng)態(tài)調整機制。市財政局以項目運營(yíng)績(jì)效監測結果為依據，綜合考慮產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格、建造成本、運營(yíng)費用、融資成本等因素提出費價(jià)標準和財政補貼調整方案，報市政府與社會(huì )資本合作部門(mén)聯(lián)席會(huì )議審議通過(guò)后執行。
（三）優(yōu)化定價(jià)調價(jià)機制。創(chuàng )新項目產(chǎn)品定價(jià)機制，提高定價(jià)的科學(xué)性和透明性，政府定價(jià)與市場(chǎng)競爭相結合，合理確定PPP項目收費價(jià)格。加強投資成本和服務(wù)成本時(shí)效性監測，健全價(jià)格動(dòng)態(tài)調整機制。合作雙方可以根據項目運營(yíng)情況、公眾滿(mǎn)意度、政府補貼能力等因素協(xié)商調整價(jià)格、收費標準、財政補貼等，確保項目可持續運營(yíng)。
存量公共服務(wù)項目轉型為PPP項目過(guò)程中，應依法進(jìn)行資產(chǎn)評估，合理確定價(jià)值，防止公共資產(chǎn)流失或賤賣(mài)。
（四）實(shí)行損益分擔機制。依據合同約定，對超出社會(huì )資本合理收益的部分，政府與社會(huì )資本應合理分享，出現虧損的部分，政府與社會(huì )資本應依約合理分攤。
七、政策支持
（一）加大財稅支持。市財政局將政府財政補貼項目支出納入政府財政預算，并在中長(cháng)期財政規劃中予以統籌安排。設立政府與社會(huì )資本合作專(zhuān)項資金，用于PPP項目前期費用補助與獎勵等。對成功簽約的項目，給予一定前期費用補助；對進(jìn)入國家、省示范項目庫的，按照國家、省補助金額的一定比例再給予獎勵；對推動(dòng)PPP模式成效顯著(zhù)的給予一定獎勵；對存量項目轉型為PPP項目減少政府債務(wù)成績(jì)顯著(zhù)的給予一定獎勵。市稅務(wù)部門(mén)應落實(shí)公共服務(wù)項目采取PPP模式的各項稅收優(yōu)惠政策。
（二）加強金融扶持。鼓勵金融機構積極開(kāi)發(fā)PPP金融產(chǎn)品和提供金融顧問(wèn)服務(wù)，加大對符合條件的PPP項目信貸支持力度，支持金融機構提前介入并主動(dòng)幫助各地做好建設項目策劃、融資方案設計、融資風(fēng)險控制、社會(huì )資本引薦等工作。探索利用收費權、購買(mǎi)服務(wù)協(xié)議項下權益質(zhì)押等方式獲得無(wú)追索權的項目貸款。
拓展直接融資渠道。市政府設立的投資基金可用于PPP股權投資，引導金融機構、保險資金積極參與。支持項目公司發(fā)行項目收益債券、項目收益票據、資產(chǎn)支持票據、企業(yè)債、公司債、中期票據、定向票據等。鼓勵社保資金和保險資金按照市場(chǎng)化原則，創(chuàng )新運用債權投資計劃、股權投資計劃、項目資產(chǎn)支持計劃等多種方式參與項目。
（三）保障項目用地。PPP項目土地納入《劃撥用地目錄》的，可依法以劃撥方式供應土地，劃撥用地不得改變用途；不符合《劃撥用地目錄》的項目，可以租賃方式取得土地使用權。土地利用年度計劃應適度向PPP項目?jì)A斜，予以?xún)?yōu)先保障和安排。
八、保障措施
（一）完善制度建設。市發(fā)改委修訂完善《成都市特許經(jīng)營(yíng)權管理辦法》，市財政局研究制定成都市PPP財政支持辦法，市政府與社會(huì )資本合作中心研究制定成都市PPP項目評估實(shí)施細則，各行業(yè)主管部門(mén)研究制定本行業(yè)領(lǐng)域PPP配套實(shí)施細則，保障PPP模式依法依規有序推進(jìn)。
（二）優(yōu)化項目管理。建立項目實(shí)施方案聯(lián)審機制，提高審查工作效率。項目審批部門(mén)要主動(dòng)加強服務(wù)，優(yōu)化項目選址、用地、環(huán)評等審批程序，項目合同簽署后，可并行辦理必要的審批手續。對項目實(shí)施方案中已經(jīng)明確的內容，不再作實(shí)質(zhì)性審查。社會(huì )資本獨資建設或政府方投資不占主導地位的項目，按照企業(yè)投資項目辦理核準或備案手續。探索試行社會(huì )資本與工程總承包打捆招標，將社會(huì )資本方與項目總承包商同步招標確定。
（三）強化專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)。擇優(yōu)選取咨詢(xún)、會(huì )計、法律等專(zhuān)業(yè)機構協(xié)助相關(guān)部門(mén)或實(shí)施機構開(kāi)展工作，咨詢(xún)服務(wù)內容包括編制項目實(shí)施方案、項目評估、擬定合同條款、采購社會(huì )資本合作方、合同談判等方面。咨詢(xún)服務(wù)費用可列入項目成本。市政府與社會(huì )資本合作服務(wù)中心應建立覆蓋各行業(yè)領(lǐng)域的專(zhuān)家庫，集中批量采購符合條件的咨詢(xún)機構，為PPP項目提供咨詢(xún)服務(wù)。
（四）創(chuàng )造公平環(huán)境。項目實(shí)施機構和政府出資機構依約兌現各類(lèi)承諾和合同約定。社會(huì )資本要守信自律，規范項目運作。建立平等的市場(chǎng)準入機制，實(shí)現公平競爭。
（五）建立監管體系。行業(yè)主管部門(mén)通過(guò)設定技術(shù)規范，明確行業(yè)標準和服務(wù)質(zhì)量，做好對公共服務(wù)質(zhì)量和價(jià)格的監管，對違法違規行為依法予以行政處罰，納入不良行為信用記錄。有關(guān)部門(mén)及其工作人員不履行法定職責、干預項目和企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、濫用職權、玩忽職守的，由監察部門(mén)依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。依法充分披露項目實(shí)施相關(guān)信息，保障公眾知情權和監督權。
政府與社會(huì )資本合作項目采用特許經(jīng)營(yíng)方式運作的，按照特許經(jīng)營(yíng)有關(guān)法規和規章執行。
本實(shí)施細則由市發(fā)改委負責解釋。
本實(shí)施細則自發(fā)布之日30日后起施行，有效期2年。各區（市）縣政府可參照執行。
附件：成都市政府與社會(huì )資本合作操作流程圖
附件： 1 · 15cff34
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