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滬府發(fā)〔2017〕24號
上海市人民政府關(guān)于印發(fā)《上海市土地資源利用和保護“十三五”規劃》的通知
各區人民政府，市政府各委、辦、局：
經(jīng)市政府同意，現將《上海市土地資源利用和保護“十三五”規劃》印發(fā)給你們，請認真按照執行。
上海市人民政府
2017年4月24日
上海市土地資源利用和保護“十三五”規劃
“十三五”時(shí)期是上海加快轉變土地資源利用方式和深化土地資源改革的關(guān)鍵期。根據《上海市國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十三個(gè)五年規劃綱要》和國土資源部印發(fā)的《國土資源“十三五”規劃綱要》，依據“保護和合理利用土地資源并重”的原則，制定本規劃。
一、“十二五”期間土地資源利用的基本情況
（一）主要成效
1.堅持最嚴格的耕地保護制度，實(shí)現耕地實(shí)物占補
“十二五”期間，出臺《關(guān)于調整本市耕地開(kāi)墾費標準的通知》，耕地開(kāi)墾費標準從2.5萬(wàn)元/畝提高到8萬(wàn)元/畝，耕地價(jià)值進(jìn)一步顯現。全面嚴格落實(shí)實(shí)物占補、先補后占、占優(yōu)補優(yōu)，全市土地綜合整治工作共計補充耕地16.6萬(wàn)畝，超額完成“十二五”規劃確定的補充耕地目標。
2.實(shí)施“五量調控”的基本策略，提高節約集約用地水平
“十二五”期間，深入貫徹落實(shí)節約集約用地要求，出臺《關(guān)于進(jìn)一步提高本市土地節約集約利用水平的若干意見(jiàn)》，提出了“總量鎖定、增量遞減、存量?jì)?yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的土地利用策略，確立了城市有機更新政策機制，實(shí)施工業(yè)用地彈性年期出讓?zhuān)粩嗵岣咄恋乩每?jì)效。“十二五”期末，全市單位建設用地GDP比“十一五”期末提高了34%。
3.著(zhù)力控制建設用地規模，減量化工作取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展
“十二五”期間，新增建設用地規模逐年遞減，從原來(lái)的50平方公里以上降至目前的20平方公里以下，其中，工業(yè)倉儲用地、市政公用用地和經(jīng)營(yíng)性用地占比約為23∶46∶31，新增建設用地計劃進(jìn)一步向公益民生類(lèi)項目?jì)A斜。“十二五”期末，實(shí)現浦東新區和各郊區所有經(jīng)營(yíng)性用地出讓與減量化指標掛鉤，全市在推進(jìn)規劃建設用地“負增長(cháng)”上取得實(shí)質(zhì)性突破。
4.推進(jìn)生態(tài)網(wǎng)絡(luò )建設，強化城市生態(tài)空間保護
逐步形成中心城以“環(huán)、楔、廊、園”為主體，中心城周邊地區以近郊綠環(huán)、生態(tài)間隔帶為錨固，市域范圍以生態(tài)廊道、生態(tài)保育區為基底的“環(huán)形放射狀”的生態(tài)網(wǎng)絡(luò )空間體系。“十二五”期間，啟動(dòng)首批6個(gè)郊野公園試點(diǎn)建設，其中金山廊下郊野公園已率先開(kāi)園；全市森林覆蓋率由“十一五”期末的12.6%提升至15.0%，實(shí)現“十二五”規劃目標。
5.穩步推進(jìn)地面沉降防治，逐年降低沉降速率
“十二五”期間，進(jìn)一步健全地面沉降防治管理法規體系，出臺《上海市地面沉降防治管理條例》及相關(guān)配套機制；地面沉降分區管控取得初步成效，完成地下水嚴格限制開(kāi)采區、限制開(kāi)采區、控制開(kāi)采區和地面沉降控制區范圍劃定工作，建立分區分層地下水和地面沉降控制指標及防治對策；全市年平均地面沉降量由2005年的8.4毫米減少至2015年的5.1毫米，并保持了沉降速率穩中有降的態(tài)勢。
（二）存在的問(wèn)題
在規?？?jì)效方面，規模調控壓力大。“十二五”期末，上海常住人口達到2415萬(wàn)人，首次出現人口負增長(cháng)，但未來(lái)仍面臨較大增長(cháng)壓力；建設用地占全市陸域面積比重已達45%，逼近現有資源環(huán)境承載能力極限。用地績(jì)效存在差距。2015年，全市單位建設用地GDP為7.9億元/平方公里，但城郊發(fā)展不均衡，中心城區、浦東新區、近郊區、遠郊區單位建設用地GDP相對比例為11.6∶3.2∶1.7∶1。用地結構不盡合理。生產(chǎn)用地總量偏大，工業(yè)倉儲用地占全市建設用地比重達到27%，遠高于同類(lèi)國際大都市；生活用地結構有待優(yōu)化，農村宅基地占居住用地總量的比重較高；同時(shí)，公共服務(wù)設施用地占比低于同類(lèi)國際大都市。
在生態(tài)環(huán)境方面，生態(tài)空間接近底線(xiàn)，基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò )建設有待加強，外環(huán)、郊環(huán)、生態(tài)間隔帶等重要生態(tài)空間內現狀建設用地比例仍然較高，全市森林覆蓋率仍遠低于全國平均水平。耕地土壤環(huán)境質(zhì)量有待提升，耕地土壤污染以有機型為主，無(wú)機型次之，復合型污染比重較小，亟需從源頭保障農業(yè)和食品生產(chǎn)安全。城市游憩空間嚴重匱乏，可供居民游玩、休閑、休憩的空間和市民需求之間存在差距。城市安全綜合保障能力有待強化，全市年平均地面沉降量已持續多年控制在6毫米以下，但差異沉降現象仍然突出。
二、“十三五”期間土地資源利用面臨的形勢
（一）落實(shí)國家戰略、促進(jìn)上海發(fā)展，需要通過(guò)土地資源的合理配置與優(yōu)化，提升城市競爭力
落實(shí)國家“一帶一路”和長(cháng)江經(jīng)濟帶等發(fā)展戰略，到2020年，形成具有全球影響力的科技創(chuàng )新中心基本框架，基本建成國際經(jīng)濟、金融、貿易、航運中心和社會(huì )主義現代化國際大都市，以及到2040年建設卓越的全球城市的長(cháng)遠目標，都在土地資源利用和保護方面對上海提出更高要求。上海應提高站位，通過(guò)土地資源的合理配置與優(yōu)化，促進(jìn)區域協(xié)同發(fā)展，提升城市綜合競爭力。
（二）推進(jìn)新型城鎮化和加強生態(tài)文明建設，需要通過(guò)土地資源利用和保護的統籌，提升城市魅力
黨的十八大確定了我國的新型城鎮化戰略，提出建立生態(tài)文明制度，對城鎮建設和生態(tài)保護都提出明確要求。上海作為國際大都市，要統籌土地資源利用和保護，強化地質(zhì)環(huán)境保護和地面沉降防治，緩解生態(tài)保護與城鎮建設之間的矛盾，在充分保護和建設美好生態(tài)環(huán)境，增強城市軟實(shí)力的同時(shí)，推進(jìn)新型城鎮化進(jìn)程，保障合理用地需求，提高土地利用率，營(yíng)造“宜居宜業(yè)宜游”的綜合性城市，提升城市魅力。
（三）進(jìn)入經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，需要通過(guò)土地利用結構優(yōu)化促進(jìn)轉型發(fā)展，提升城市可持續發(fā)展能力
我國經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，轉型升級步伐加快，在土地資源緊約束形勢日趨嚴峻的背景下，經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和未來(lái)可能的重大事件對土地的需求仍然很大。上海應改變外延式、粗放型發(fā)展模式，走盤(pán)活存量、優(yōu)化發(fā)展之路，通過(guò)土地利用結構和方式的轉變倒逼城市發(fā)展轉型，促進(jìn)“三產(chǎn)”協(xié)同發(fā)展和城市功能優(yōu)化，實(shí)現經(jīng)濟社會(huì )的可持續發(fā)展。
三、指導思想和基本原則
（一）指導思想
全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì )和中央城市工作會(huì )議精神，統籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調推進(jìn)“四個(gè)全面”戰略布局，牢固樹(shù)立創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，堅守人口、土地、生態(tài)、安全四條底線(xiàn)，積極服務(wù)供給側結構性改革，以提高資源配置的質(zhì)量和效益為中心，大力推進(jìn)低效建設用地轉型增效，實(shí)現土地利用方式改革創(chuàng )新，為2020年形成具有全球影響力的科技創(chuàng )新中心基本框架，基本建成“四個(gè)中心”和社會(huì )主義現代化國際大都市提供有力的用地保障。
（二）基本原則
1.堅持底線(xiàn)思維。嚴格控制人口規模，到2020年，常住人口控制在2500萬(wàn)人以?xún)?。突?ldquo;生態(tài)優(yōu)先”，落實(shí)規劃建設用地“負增長(cháng)”，劃定永久基本農田保護紅線(xiàn)、生態(tài)保護紅線(xiàn)和城市開(kāi)發(fā)邊界（后簡(jiǎn)稱(chēng)“新三線(xiàn)”），加強郊野公園、水環(huán)境綜合整治等重點(diǎn)領(lǐng)域的生態(tài)建設和修復，強化農地復合利用，完善田、林、水協(xié)調建設政策，錨固城市生態(tài)基底，優(yōu)化土地利用空間結構。
2.聚焦結構優(yōu)化。突出廣域、立體、復合、有機的土地利用新理念，按照擴大生態(tài)用地、優(yōu)化生活用地、控制生產(chǎn)用地的要求，優(yōu)化“三生”用地結構，保障生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間水綠交融目標實(shí)現。新增建設用地著(zhù)力保障基礎設施用地和民生、公益類(lèi)項目用地，重點(diǎn)加強優(yōu)化存量建設用地的布局、結構和功能，確保“十三五”期間土地供應流量不減少。
3.注重功能提升。以提高城市功能、活力和品質(zhì)為目標，積極探索漸進(jìn)式、可持續的城市有機更新，主要以存量用地的更新利用來(lái)滿(mǎn)足城市未來(lái)發(fā)展的空間需求，倒逼土地利用方式由外延粗放式擴張向內涵增長(cháng)效益提升轉變。強化土地利用綜合功能和績(jì)效，將土地的經(jīng)濟、社會(huì )、環(huán)境等功能指標和要求納入全生命周期管理。
4.強化實(shí)施機制。把握存量規劃特征，充分注重各方利益主體訴求，綜合考慮利益平衡和引導，圍繞規劃落地實(shí)施，創(chuàng )新土地收儲、土地出讓等各個(gè)環(huán)節的利益平衡政策機制，強化市場(chǎng)決定性作用和政策調控保障作用。在具體政策設計上，強調土地利用績(jì)效提升和利益共享，建立起兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機制。
四、主要目標和指標
“十三五”期間，土地資源利用和保護的總體目標是：主動(dòng)適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，堅持實(shí)施“五量調控”土地利用基本策略，更加注重生態(tài)環(huán)境保護、更加注重資源節約集約、更加注重利益統籌平衡，科學(xué)合理配置生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地，構建空間資源配置合理、利用效能綜合全面、運行機制有序高效的土地管理“三位一體”新格局。具體目標包括：
（一）土地利用結構布局不斷優(yōu)化
到“十三五”期末，全市建設用地總規模不突破3185平方公里，其中工業(yè)用地比重降低到17%左右，優(yōu)化住房供應結構，增加中小套型商品住房供應，建立完善購租并舉的住房體系；耕地保有量不低于282萬(wàn)畝，永久基本農田不低于249萬(wàn)畝。
（二）土地節約集約利用水平持續提高
推進(jìn)低效建設用地減量化，倒逼城市發(fā)展轉型，“十三五”期間，實(shí)現低效建設用地減量50平方公里，其中工業(yè)用地40平方公里；不斷完善節約集約用地制度建設，促進(jìn)土地利用績(jì)效水平不斷提高，單位GDP建設用地使用面積比“十二五”期末下降20%。
（三）生態(tài)環(huán)境建設不斷加強
堅持綠色發(fā)展，突出底線(xiàn)約束。到“十三五”期末，生態(tài)用地面積達到3500平方公里，占全市陸域面積不低于50%，全市森林覆蓋率不低于18%，維持自然濕地面積不減少，耕地質(zhì)量穩中有升；推進(jìn)水環(huán)境綜合治理，河湖水面率不低于10.1%；全市年平均地面沉降量持續控制在6毫米以下。
五、重點(diǎn)任務(wù)
（一）優(yōu)化整合——深化“兩規合一”的規劃引領(lǐng)
結合新一輪總規編制工作，實(shí)現區、鎮鄉層面城鄉規劃和土地利用總體規劃成果合一，并以“新三線(xiàn)”作為“兩規合一、多規融合”的空間管控載體予以鎖定，優(yōu)化全市用地結構，錨固市域空間布局。
1.劃定永久基本農田保護紅線(xiàn)，保障城市糧食和生態(tài)安全
鎖定和聚焦上海的糧食、蔬菜生產(chǎn)空間，落實(shí)249萬(wàn)畝永久基本農田保護任務(wù)，將布局集中、用途穩定、具有良好水利和水土保持設施的糧田、菜地劃定為永久基本農田，實(shí)行最嚴格保護。劃定基本農田保護區，探索實(shí)施保護區內基本農田增加與保護區外基本農田調整掛鉤的聯(lián)動(dòng)機制，實(shí)現“數量確保、質(zhì)量可靠、用途穩定、集中成片”的基本農田保護目標。強化永久基本農田生態(tài)維護功能，對標國際標準，大力調整減少化肥農藥使用量，實(shí)施基本農田休耕輪作制度，提高農業(yè)生產(chǎn)的可持續性。
對永久基本農田以外的其他農用地，積極推進(jìn)農林水復合利用，提高綜合生態(tài)價(jià)值，提升農用地生態(tài)休閑、觀(guān)光旅游價(jià)值。進(jìn)一步完善設施農用地管理，支持設施農業(yè)健康有序發(fā)展，促進(jìn)農業(yè)現代化建設、適度規模經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)結構調整。編制完成全市養殖業(yè)布局規劃，統籌全市養殖業(yè)發(fā)展，實(shí)現全市養殖業(yè)總量減少、布局優(yōu)化、轉型提質(zhì)；進(jìn)一步加大對不規范和不符合規劃的養殖場(chǎng)的整治力度，落實(shí)整治措施，確保規劃目標實(shí)現，為“十三五”期間上海整建制建設國家現代農業(yè)示范區奠定規劃基礎。
2.劃定生態(tài)保護紅線(xiàn)，錨固城市生態(tài)空間
在全面評估全市現狀各類(lèi)生態(tài)要素基礎上，劃定多層次、成網(wǎng)絡(luò )、功能復合的生態(tài)空間。形成以生態(tài)保育區、生態(tài)走廊等生態(tài)戰略保障空間為基底，以市域雙環(huán)、生態(tài)間隔帶為錨固，以楔形綠地和大型公園為主體的市域環(huán)形放射狀生態(tài)空間格局，確保耕地、園林地、水面、公共綠地等生態(tài)用地占全市陸域面積達到50%以上。實(shí)施生態(tài)空間分級分類(lèi)管控。將市級層面嚴格控制和管理的空間劃定為全市生態(tài)保護紅線(xiàn)范圍，并作為禁止建設區予以管控，包括一類(lèi)、二類(lèi)生態(tài)空間；將城市開(kāi)發(fā)邊界外除一類(lèi)、二類(lèi)生態(tài)空間外的其他重要結構性生態(tài)空間劃定為三類(lèi)生態(tài)空間，作為限制建設區予以管控，禁止對主導生態(tài)功能產(chǎn)生影響的開(kāi)發(fā)建設活動(dòng)，控制線(xiàn)性工程、市政基礎設施和獨立型特殊建設項目用地；將城市開(kāi)發(fā)邊界內結構性生態(tài)空間劃定為四類(lèi)生態(tài)空間，嚴格保護并提升生態(tài)功能。
加快推進(jìn)“十三五”造林任務(wù)空間落地，優(yōu)先考慮“十三五”期間全市重點(diǎn)生態(tài)環(huán)境綜合治理地區和“十三五”重點(diǎn)濱水沿路兩側各50米的生態(tài)廊道空間，實(shí)現2020年森林覆蓋率不低于18%的目標。“十三五”期間，繼續推進(jìn)首批6個(gè)郊野公園的二期建設，新增啟動(dòng)7-8個(gè)規劃郊野公園建設，推進(jìn)濱水沿路生態(tài)廊道和大型林地建設。切實(shí)保護河道水系，推進(jìn)水環(huán)境綜合治理，河湖水面率不低于10.1%。
3.劃定城市開(kāi)發(fā)邊界，優(yōu)化完善城鄉空間格局
在生態(tài)基底硬約束的基礎上劃定城市開(kāi)發(fā)邊界，確保全市建設用地規?？刂圃?185平方公里以?xún)?。?ldquo;嚴控總量、優(yōu)化結構，突出民生、保障發(fā)展”為導向，合理使用有限的新增建設用地計劃。40平方公里建設用地增量空間中，預留約25平方公里作為市統籌新增建設用地，優(yōu)先保障三類(lèi)項目，一是軌道交通、保障性住房等市重大基礎設施和社會(huì )事業(yè)工程；二是由市級部門(mén)共同認定的市級重大產(chǎn)業(yè)項目；三是特定地區基礎設施建設，包括臨港、長(cháng)興、化工區、虹橋商務(wù)區和國際旅游度假區等地區。此外，預留約15平方公里用于保障區級市政公益等民生項目建設。加強立體空間開(kāi)發(fā)利用的規劃引導，以軌道交通換乘樞紐、公共活動(dòng)中心等區域為重點(diǎn)，強化地上地下開(kāi)發(fā)聯(lián)動(dòng)，形成功能適宜、布局合理的地下空間總體結構，積極推進(jìn)地下空間有效利用。
（二）管護宜耕——強化耕地和基本農田保護
深化耕地資源保護，全面樹(shù)立空間、質(zhì)量、資源、生態(tài)、景觀(guān)“五位一體”耕地綜合保護新理念，確立耕地空間和資源并重的管護方式，推動(dòng)農用地復合利用水平顯著(zhù)提升。
1.加強耕地保護責任落實(shí)制度建設
強化耕地責任目標考核，切實(shí)落實(shí)政府責任；完善本市生態(tài)補償機制，加大市級財政對耕地和永久基本農田的補償力度，提高區政府積極性；通過(guò)調整征地補償標準等措施，顯化耕地資源價(jià)值，提高占用耕地成本，加大對農村地區資金投入；健全、完善全社會(huì )耕地保護共同責任機制。
2.加強耕地質(zhì)量建設，提高耕地保護水平
優(yōu)化耕地質(zhì)量等別更新與監測工作機制，建立和完善土地整治新增耕地質(zhì)量等別評定制度。做好低效建設用地減量后復墾耕地質(zhì)量評價(jià)，探索耕地質(zhì)量等別評定成果應用路徑。完善耕地質(zhì)量監測網(wǎng)絡(luò )，優(yōu)化監測指標，按照耕地環(huán)境質(zhì)量實(shí)施分類(lèi)管理，探索土壤修復和治理新方法。對于耕地的土壤環(huán)境風(fēng)險應突出預防為主，重點(diǎn)聚焦“四旁”（工業(yè)區、大型市政基礎設施、骨干河道和交通干道）耕地的土壤環(huán)境風(fēng)險，對耕地面積和范圍進(jìn)行預控調整，優(yōu)先轉化為生態(tài)用地。落實(shí)建設占用耕地耕作層剝離和再利用制度，探索耕地質(zhì)量等級折算，推動(dòng)耕地保護由數量保護向數量、質(zhì)量并重轉變，由空間保護向土壤資源、空間保護并重的內涵式保護轉變。
3.推進(jìn)基本農田建檔、立冊、入庫
通過(guò)建檔、立冊、入庫，實(shí)現劃定后的永久基本農田落地到戶(hù)，明確保護責任。做好日常管理維護工作，完善“新三線(xiàn)”管控機制，嚴防永久基本農田隨意被建設占用，確保劃定的永久基本農田實(shí)現永久保護、永續利用。
（三）集約高效——強化土地節約集約利用
在堅持發(fā)揮市場(chǎng)配置資源決定性作用的同時(shí)，完善政府引導機制。以資源、效能、機制“三位一體”的土地全生命周期管理體系為依托，全面加強土地市場(chǎng)管理，創(chuàng )新土地復合利用政策，構建緊湊型節約型用地標準，深化完善具有上海特色的土地節約集約利用制度體系。
1.全面深化土地全生命周期管理
落實(shí)土地全生命周期監管。建立全市統一的土地全生命周期管理信息平臺，通過(guò)多部門(mén)信息共享、動(dòng)態(tài)監測，切實(shí)按“誰(shuí)提出、誰(shuí)負責、誰(shuí)監管”的原則，落實(shí)合同履約情況監管。優(yōu)化提升全覆蓋、全要素、全過(guò)程的土地全生命周期管理要求。根據土地節約集約利用和城市發(fā)展方式轉變要求的明確和深化，以土地出讓合同為平臺，從資源規模和強度控制、社區開(kāi)放共享、生態(tài)環(huán)境改善、智慧綠色城市建設、城市文化提升等方面，進(jìn)一步優(yōu)化全生命周期管理要求。
2.進(jìn)一步推進(jìn)土地供給側結構性改革
完善優(yōu)化土地儲備機制，增強土地市場(chǎng)政府調控能力。以實(shí)施土地全生命周期管理為抓手，進(jìn)一步優(yōu)化土地和住房供應結構。在增加商品住房用地供應規模的同時(shí)，明確商品住房用地的中小套型住房比例和商品住宅物業(yè)持有要求，進(jìn)一步增加中小套型商品住房供應比例，促進(jìn)購租并舉的住房體系建設；鼓勵開(kāi)發(fā)企業(yè)持有部分商業(yè)辦公物業(yè)用于持續經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)建筑品質(zhì)和運營(yíng)管理水平的提升，引導開(kāi)發(fā)企業(yè)成為城市共建、共治、共享的責任主體。同時(shí)，加強土地出讓規劃評估工作，結合經(jīng)營(yíng)性用地供應逐步完善公共開(kāi)放空間、公益性配套服務(wù)設施，增強城市活力，構建15分鐘社區生活圈。
3.推進(jìn)土地復合利用和立體開(kāi)發(fā)
在自貿試驗區開(kāi)展綜合用地規劃和土地管理試點(diǎn)的基礎上，全面推開(kāi)全市土地復合利用，建立彈性、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享的土地復合利用理念，促進(jìn)本市“四新”經(jīng)濟發(fā)展，完善區域功能和配套設施，推進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展和城市有機更新。進(jìn)一步鼓勵綜合開(kāi)發(fā)利用地下空間，繼續全面實(shí)施經(jīng)營(yíng)性地下建設用地使用權有償使用制度，引導綜合開(kāi)發(fā)利用地下空間建設市政基礎設施。大力推進(jìn)軌道交通場(chǎng)站及周邊土地綜合開(kāi)發(fā)，建立符合上海發(fā)展實(shí)際的軌道交通場(chǎng)站及周邊地區綜合開(kāi)發(fā)利用模式。
4.建立節約緊湊建設用地標準
按照“規土融合、土地復合、產(chǎn)城融合”的原則，完善覆蓋城鄉和各類(lèi)產(chǎn)（行）業(yè)的上海建設用地節約集約標準體系，進(jìn)一步發(fā)揮建設用地標準在規劃編制、用地預審和土地利用管理中的控制引導作用。同時(shí)，形成用地標準實(shí)施評估、定期更新工作機制。
（四）挖潛活力——推進(jìn)城市有機更新
以存量建設用地作為城市發(fā)展空間的主要來(lái)源，在城市建成區，通過(guò)城市有機更新，不斷促進(jìn)功能完善、環(huán)境改善、品質(zhì)提升，積極探索漸進(jìn)式、可持續的有機更新模式，更新規模不少于50平方公里。重點(diǎn)結合中心城“多心、開(kāi)敞”布局優(yōu)化導向，推進(jìn)桃浦地區、三林地區、吳淞地區、南大地區、高化地區、吳涇地區等重點(diǎn)轉型地區的功能更新和調整升級。
1.創(chuàng )新“四個(gè)一”的城市更新推進(jìn)機制
制定一套完善的標準規范。根據《上海市城市更新實(shí)施辦法》，制定印發(fā)《上海市城市更新規劃土地實(shí)施細則》等配套文件。探索一套成熟的工作機制。研究城市更新工作中市級部門(mén)、區級部門(mén)、市場(chǎng)主體、技術(shù)支持團體“四位一體”相互協(xié)作的工作機制。創(chuàng )新一批有效的實(shí)施政策。以規劃土地政策創(chuàng )新推進(jìn)政策資源整合，加強土地、財政、稅收等城市有機更新多元政策機制銜接，實(shí)現多策并舉。規劃和土地管理率先結合更新需求，針對不同地區、不同情形，制定適度的規劃土地鼓勵政策，激發(fā)市場(chǎng)動(dòng)力，切實(shí)保障項目操作落地。推廣一批具有示范意義的更新試點(diǎn)案例。以更新試點(diǎn)項目為基礎，市、區聯(lián)動(dòng)，共同探索，形成一批具有示范作用的優(yōu)秀更新實(shí)施案例，以點(diǎn)帶面，在更大范圍內推廣借鑒運用，全面推進(jìn)城市更新工作。
2.積極推動(dòng)“四大行動(dòng)計劃”
分別針對社區服務(wù)、創(chuàng )新經(jīng)濟、歷史傳承、慢行生活等市民關(guān)注焦點(diǎn)和城市功能短板，以項目為依托，由市、區兩級共同推進(jìn)共享社區計劃、創(chuàng )新園區計劃、魅力風(fēng)貌計劃和休閑網(wǎng)絡(luò )計劃等城市更新“四大行動(dòng)計劃”實(shí)施。“十三五”期間，積極推動(dòng)城市更新進(jìn)入全口徑、全市域、全社會(huì )參與的工作階段，把城市更新理念有機融入規劃管理、土地管理和其他城市管理等各個(gè)層面。
（五）提質(zhì)增效——實(shí)施低效建設用地減量化與土地整治
重點(diǎn)聚焦低效工業(yè)倉儲用地和農村宅基地，作為“十三五”期間土地資源利用和轉型的主要對象。創(chuàng )新土地整治模式，以郊野單元規劃為統籌平臺，發(fā)揮農地綜合效益，引導郊野地區有序、內生發(fā)展。穩步推進(jìn)農村土地整治和灘涂圍墾工作，預計實(shí)現補充耕地總量10萬(wàn)畝。
1.推進(jìn)工業(yè)用地轉型升級，促進(jìn)低效工業(yè)用地減量化
到2020年，全市工業(yè)用地總規?？刂圃?50平方公里左右（占建設用地17%左右）。優(yōu)化“104”工業(yè)區塊、“195”區域和“198”區域工業(yè)發(fā)展空間轉型升級路徑和差別化管理策略。在新增工業(yè)用地供應和存量工業(yè)用地盤(pán)活過(guò)程中，開(kāi)展對土壤和地下水地質(zhì)環(huán)境質(zhì)量監測和評估，強化合理利用土地約束機制，確保土地資源綠色、可持續利用。
“104”工業(yè)區塊，以空間優(yōu)化、結構調整、績(jì)效提高和能級提升為主，著(zhù)力構建戰略性新興產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、先進(jìn)制造業(yè)支撐、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)協(xié)同的新型工業(yè)體系，鞏固提升工業(yè)園區產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢，增強城市綜合功能。“195”區域，推進(jìn)存量工業(yè)用地整體轉型，轉型方向以研發(fā)用地、住宅用地、公共服務(wù)用地和公共綠地為主，或開(kāi)展零星開(kāi)發(fā)試點(diǎn)工作，促進(jìn)存量工業(yè)用地盤(pán)活利用。建立和完善低效工業(yè)用地認定標準，進(jìn)行全面調查和分類(lèi)評價(jià)，推進(jìn)低效用地的再開(kāi)發(fā)利用。“198”區域，大力推進(jìn)現狀低效工業(yè)用地減量化。到2020年，減量40平方公里，優(yōu)先考慮二級水源保護區、生態(tài)廊道和永久基本農田內的工業(yè)用地；通過(guò)土地節約集約利用評價(jià)，對“三高一低”（高耗能、高污染、高危險、低效益）工業(yè)用地進(jìn)行減量，減量化后的土地根據水土質(zhì)量情況作為生態(tài)用地或耕地。
2.有序推進(jìn)農村宅基地撤并退出，優(yōu)化用地結構和布局
根據各區村莊布點(diǎn)規劃，編制農民集中居住專(zhuān)項規劃，有序推進(jìn)村莊撤并，鼓勵引導農民進(jìn)城進(jìn)鎮集中居住。穩妥推進(jìn)農村宅基地減量，重點(diǎn)聚焦“三高”沿線(xiàn)、生態(tài)敏感地區、水源保護區、環(huán)境整治地區以及純農地區的宅基地。對于位于純農地區10戶(hù)以下自然村的宅基地，按照農民意愿，有序推進(jìn)農民集中居住。
3.創(chuàng )新土地整治模式，發(fā)揮農地綜合效益
推進(jìn)低效建設用地減量化和農用地集中連片整治，完善土地整治管理，形成政府主導、多方參與的土地整治資金保障體系和產(chǎn)業(yè)化土地整治模式，建立健全行業(yè)管理基本制度。開(kāi)展郊野公園建設，按照“宜耕則耕、宜林則林”的原則，促進(jìn)農業(yè)生產(chǎn)與觀(guān)光、休閑、旅游功能相結合，進(jìn)一步拓展城市休閑游憩空間。結合郊野公園建設、灘涂造地和生態(tài)造林消納無(wú)害渣土物質(zhì)，同時(shí)加大渣土資源化利用力度，減少渣土處置量。
加大市級整治資金投入力度，在基本農田保護區、經(jīng)濟薄弱村等重點(diǎn)地區，安排示范性的市級土地綜合整治項目。結合“198”區域減量化、基本農田保護、水源保護區治理、郊野公園建設和重點(diǎn)區域生態(tài)環(huán)境綜合整治，推進(jìn)土地綜合整治項目實(shí)施，預計新增耕地7-10萬(wàn)畝。推進(jìn)灘涂圍墾成陸土地開(kāi)發(fā)，預計新增耕地3-4萬(wàn)畝。通過(guò)市、區兩級的土地整治工作，確保滿(mǎn)足本市新增建設用地的耕地占補平衡需求。
（六）科學(xué)精細——有效保障城市地質(zhì)安全
強化地質(zhì)環(huán)境監測網(wǎng)絡(luò )，提升綜合監測能力。落實(shí)《土壤污染防治行動(dòng)計劃》（“土十條”），全面提高土地質(zhì)量調查精度與監測水平，土壤環(huán)境質(zhì)量總體保持穩定。深化地面沉降防治綜合研究與應用，提升地面沉降和地下水資源綜合管理能力，確保全市年平均地面沉降量控制在6毫米以下，重點(diǎn)減少差異地面沉降。構建海陸一體地質(zhì)資源環(huán)境基礎數據云平臺，不斷提高信息化建設水平，全面提升城市安全保障綜合能力。
1.完善地質(zhì)環(huán)境監測網(wǎng)絡(luò )，強化日常監測，全面提升地質(zhì)環(huán)境監控能力
完善優(yōu)化地面沉降、土壤質(zhì)量和地下水監測網(wǎng)絡(luò )，初步建成海岸帶地質(zhì)環(huán)境、淺層地溫能等監測網(wǎng)絡(luò )，初步形成海陸一體的地質(zhì)環(huán)境監測體系，開(kāi)展全市土壤質(zhì)量和地下水環(huán)境質(zhì)量狀況分級監測，提高地質(zhì)環(huán)境監測綜合能力。加強地面沉降及地質(zhì)環(huán)境日常監測，掌握動(dòng)態(tài)變化規律，全面提升區域地面沉降及重大基礎設施沿線(xiàn)地面沉降監測綜合能力。開(kāi)展海岸帶地質(zhì)環(huán)境監測工作，綜合評價(jià)灘涂資源潛力，為后備土地資源儲備提供技術(shù)依據。
2.深化地面沉降調查研究，強化研究成果應用，提升地面沉降防治綜合能力
加強全市中大比例尺地面沉降精細化調查，開(kāi)展江浙滬省界區域和浦東沿江沿海、崇明東灘、橫沙東灘等新成陸地區地面沉降調查及沉降機理研究。強化地面沉降和地下水采灌分區管控研究成果的應用，深化深基坑工程性地面沉降防治研究與應用，建立地面沉降分區管控綜合體系；提升地面沉降防治綜合能力。到“十三五”期末，地下水開(kāi)采量持續控制在800萬(wàn)立方米/年以?xún)?，地下水回灌量保持?300萬(wàn)立方米/年以上，進(jìn)一步優(yōu)化地下水開(kāi)采和人工回灌格局；進(jìn)一步完善重大市政工程沿線(xiàn)地面沉降監測預警機制，持續提高地面沉降防治工作服務(wù)于重大市政工程安全預警的基礎保障能力。進(jìn)一步健全地質(zhì)環(huán)境監測與地面沉降防治技術(shù)標準體系，為城市地質(zhì)安全提供技術(shù)保障與決策依據。
3.構建海陸一體地質(zhì)資源環(huán)境基礎數據云平臺，全面提升地質(zhì)信息保障城市發(fā)展、維護城市安全的服務(wù)能力
基于“地質(zhì)大數據”理念，建成城市地質(zhì)資源環(huán)境數據中心；建設海陸一體、多應用服務(wù)支持的地質(zhì)資源環(huán)境信息分析評價(jià)平臺，整體提升地質(zhì)資源環(huán)境信息的采集與管理、分析與預警、決策與處置能力；研究建立跨部門(mén)、跨行業(yè)的信息共享機制，構建地質(zhì)資源環(huán)境信息一體化綜合服務(wù)平臺，提升對政府決策支持、專(zhuān)業(yè)科學(xué)研究和社會(huì )公眾需求的全方位服務(wù)能力。
（七）創(chuàng )新長(cháng)效——穩妥推進(jìn)土地制度改革
完善“三掛鉤”土地供應機制，倒逼城市發(fā)展轉型；全面實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統一登記，推進(jìn)農村地籍更新調查工作；謀劃開(kāi)展本市第三次全國土地調查，進(jìn)一步夯實(shí)國土資源管理基礎。創(chuàng )新農村土地管理制度，盤(pán)活集體建設用地資源，優(yōu)化農村地區土地利用，全面提升城鄉土地管理水平。
1.實(shí)施“三掛鉤”土地供應機制
完善新增建設用地計劃與減量化指標的掛鉤機制。“十三五”期間，按照“以拆定增”的原則，全面實(shí)現新增經(jīng)營(yíng)性用地和減量化指標掛鉤，區經(jīng)營(yíng)性用地和一般工業(yè)用地新增的建設用地必須掛鉤使用規劃集中建設區外低效建設用地減量化形成的指標。建立經(jīng)營(yíng)性用地出讓與公共綠地、應急避難場(chǎng)所等基礎設施（各類(lèi)公共產(chǎn)品）建設的掛鉤機制。結合城市更新，不斷完善土地供應機制，優(yōu)化土地利用結構，提升城市品質(zhì)和功能。堅持新增用地出讓和閑置土地處置的掛鉤機制。切實(shí)加大閑置土地處置力度，強化區政府主體責任，堅持閑置土地處置和新增用地出讓掛鉤的機制。
2.全面實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統一登記
全面完成市、區兩級不動(dòng)產(chǎn)登記職責和機構整合，深化完善不動(dòng)產(chǎn)登記信息系統。整合房屋、土地、農地、林地、海洋等各類(lèi)不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)，完成不動(dòng)產(chǎn)登記資料移交；印發(fā)配套工作文件，建立完善的不動(dòng)產(chǎn)統一登記政策文件體系；優(yōu)化登記工作流程，提升對外服務(wù)質(zhì)量；建設規格一致、標識統一的不動(dòng)產(chǎn)登記受理窗口，打造一支高素質(zhì)的不動(dòng)產(chǎn)登記隊伍，全面穩妥實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統一登記。有計劃、有步驟、分階段全面完成浦東新區和各郊區的農村地籍更新調查工作，逐步建立和完善城鄉一體的地籍調查成果動(dòng)態(tài)更新機制，為不動(dòng)產(chǎn)統一登記奠定堅實(shí)基礎。
3.推進(jìn)農村土地制度改革
有序推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市試點(diǎn)。根據國土資源部要求，按照“封閉運行、風(fēng)險可控”的原則，按程序、分步驟審慎穩妥推進(jìn)松江區集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市試點(diǎn)工作。在符合規劃和用途管制的前提下，探索完善出讓、租賃、入股等多種形式的農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市試點(diǎn)，形成兼顧國家、集體經(jīng)濟組織、農民的土地增值收益分配機制和公共利益平衡制度，逐步建立城鄉統一的建設用地市場(chǎng)。完善全市農村宅基地管理。修訂《上海市農村村民住房建設管理辦法》，切實(shí)加強建房管理，促進(jìn)農村村民居住向城鎮集中、個(gè)人建房向集體建房轉變。積極引導存量宅基地自愿和有償退出，對歷史原因形成的超標準占用宅基地和“一戶(hù)多宅”，以及非集體經(jīng)濟組織成員通過(guò)繼承房屋等占有的宅基地，探索實(shí)行有償使用。
六、保障措施
（一）規范管理，提高效能
強化土地利用年度計劃、建設項目用地預審管理，科學(xué)編制和嚴格實(shí)施土地利用年度計劃、土地供應計劃和土地儲備計劃；嚴格落實(shí)耕地和基本農田保護責任；采取“拆除復墾、現狀確認、手續補辦、土地儲備”等方式，穩妥推進(jìn)歷史遺留用地分類(lèi)處置，并將其納入全生命周期管理；開(kāi)展郊區違法違規用地專(zhuān)項整治行動(dòng)，實(shí)施違法用地綜合整治三年行動(dòng)計劃，規范土地使用；開(kāi)展“新三線(xiàn)”合規性技術(shù)審查，完善以土地利用總體規劃為基本依據進(jìn)行農轉用和土地征收的規劃審查制度，加強批后監管工作力度；以提質(zhì)增效為目標、簡(jiǎn)政放權為手段，推進(jìn)行政審批制度改革，實(shí)現規劃國土資源管理工作減負、質(zhì)量提高、效能提升。
（二）完善制度，健全機制
建立基本農田保護區、片、塊的管控機制，制定生態(tài)保護紅線(xiàn)管理制度，完善耕地和基本農田共同責任機制，建立健全土壤環(huán)境保護和治理修復責任制度及投入機制，同時(shí)健全經(jīng)濟補償機制，提高保護主體的積極性與主動(dòng)性；探索研究差別化的綜合支持政策，綜合運用財稅、環(huán)保、安監、信用等措施，形成獎懲引逼機制，促進(jìn)低效用地轉型升級和盤(pán)活利用；建立激勵機制，通過(guò)農村宅基地退出機制、城鄉建設用地增減掛鉤機制和農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地流轉政策機制，進(jìn)一步盤(pán)活存量建設用地；制定差別化的土地利用政策，提高土地利用計劃的針對性和有效性。
（三）夯實(shí)基礎，構建平臺
按照國家統一部署，謀劃開(kāi)展本市第三次全國土地調查工作，全面查清土地利用狀況，進(jìn)一步發(fā)揮年度變更調查對全面性調查的支撐作用；以“兩規合一”成果為主體，建立各類(lèi)規劃協(xié)調一致的“多規”銜接平臺，結合用地需求，構建“規土合一”的用地標準體系；充分發(fā)揮城市空間信息在支持政府決策、服務(wù)社會(huì )公眾以及促進(jìn)城市發(fā)展中的基礎性作用，以建立本市不動(dòng)產(chǎn)統一登記與城市空間基礎信息平臺為中心，運用“大云平移”（大數據、云計算、平臺、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)）等新一代信息技術(shù)和理念，提高土地管理工作效率。
（四）拓寬渠道，公眾參與
加強土地管理相關(guān)政策法規的宣傳和普及，結合全國土地日、世界地球日、世界濕地日、世界森林日、世界水日、世界城市日的宣傳活動(dòng)，充分利用微信、微博等平臺，強化依法依規、節約集約用地意識，引導公眾自覺(jué)保護和合理利用土地資源；健全規劃公示制度，強化公眾參與，構建規劃編制、管理、實(shí)施、監督的全過(guò)程公眾參與機制，搭建多方參與規劃實(shí)施的平臺，引導公眾共同參與規劃監督，共同維護規劃實(shí)施成果。
附件：有關(guān)名詞解釋和指標說(shuō)明
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有關(guān)名詞解釋和指標說(shuō)明
一、有關(guān)名詞解釋
1.“新三線(xiàn)”：即“永久基本農田保護紅線(xiàn)、生態(tài)保護紅線(xiàn)、城市開(kāi)發(fā)邊界”，區別于上海市現行規劃審批中實(shí)施的“三線(xiàn)”（即集中建設區控制線(xiàn)、工業(yè)區塊控制線(xiàn)、基本農田保護線(xiàn)）。
永久基本農田保護紅線(xiàn)，是指為了保證全市基本的糧食安全和生態(tài)安全底線(xiàn)，永久基本農田是專(zhuān)門(mén)用于糧食和蔬菜生產(chǎn)，實(shí)行永久保護、不得擅自占用或改變用途的優(yōu)質(zhì)耕地。
生態(tài)保護紅線(xiàn)，是依法在重點(diǎn)生態(tài)功能區、生態(tài)環(huán)境敏感區和脆弱區等區域劃定的嚴格管控邊界，是國家和區域生態(tài)安全的底線(xiàn)。
城市開(kāi)發(fā)邊界，是為保護耕地、生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)城市緊湊集約發(fā)展，避免城市盲目擴展而劃定的城市開(kāi)發(fā)建設活動(dòng)的邊界線(xiàn)，是未來(lái)城市增長(cháng)的極限范圍。
2.“五量調控”：即“總量鎖定、增量遞減、存量?jì)?yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的土地利用基本策略。
總量鎖定，是指嚴格規劃管控，鎖定建設用地總規模，并通過(guò)永久基本農田保護紅線(xiàn)、城市開(kāi)發(fā)邊界、生態(tài)保護紅線(xiàn)劃示，鎖定城市建設發(fā)展總體空間格局。
增量遞減，是指完善土地利用計劃管理，實(shí)施年度新增建設用地計劃逐年遞減的策略，并將新增建設用地計劃與現狀低效建設用地盤(pán)活和減量化等工作相關(guān)聯(lián)，將新增經(jīng)營(yíng)性建設用地出讓與減量化建設用地指標相掛鉤，促進(jìn)低效建設用地減量。
存量?jì)?yōu)化，是指通過(guò)工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)和城市有機更新，優(yōu)化城市空間和用地結構功能及布局，構建內涵增長(cháng)發(fā)展模式，提升建設用地整體品質(zhì)。
流量增效，是指實(shí)行工業(yè)用地彈性年期出讓制度，提高土地流轉速率；對新增、盤(pán)活工業(yè)用地及經(jīng)營(yíng)性用地實(shí)施全生命周期管理，加強源頭治理，促使城市治理方式轉型提升。
質(zhì)量提高，是指建立節約緊湊建設用地標準體系，鼓勵空間復合利用，通過(guò)打造工作、生活、休閑綜合一體的“15分鐘生活圈”，優(yōu)化社區和城市功能復合結構。
3.城市有機更新：指對城市建成區進(jìn)行物質(zhì)性和功能性改善，使之適應新發(fā)展需求的建設活動(dòng)，重點(diǎn)包括：（1）完善城市功能，強化城市活力，促進(jìn)創(chuàng )新發(fā)展；（2）完善公共服務(wù)配套設施，提升社區服務(wù)水平；（3）加強歷史風(fēng)貌保護，彰顯人文底蘊，提升城市魅力；（4）改善生態(tài)環(huán)境，加強綠色建筑和生態(tài)街區建設；（5）完善步行與自行車(chē)交通系統，方便市民生活和低碳出行；（6）增加公共開(kāi)放空間，促進(jìn)市民交往；（7）改善城市基礎設施和城市安全，保障市民安居樂(lè )業(yè)；（8）政府認定的其它城市更新要求。
4.郊野單元規劃：是統籌鄉村地區土地利用和空間布局的綜合性實(shí)施規劃和行動(dòng)計劃，主要任務(wù)是落實(shí)新市鎮總體規劃暨土地利用總體規劃要求，依托土地綜合整治平臺，集聚相關(guān)政策資源，推進(jìn)農村地區低效建設用地減量化，促進(jìn)建設用地布局優(yōu)化和利用效益提升、生態(tài)環(huán)境改善以及農村經(jīng)濟發(fā)展。
5.土地全生命周期管理：發(fā)揮土地出讓合同的管理作用，將經(jīng)濟、社會(huì )、環(huán)境等有關(guān)要素納入合同管理，實(shí)現對工業(yè)用地和經(jīng)營(yíng)性用地在使用期限內利用狀況的全過(guò)程、全要素績(jì)效評價(jià)和動(dòng)態(tài)監管，提高土地利用績(jì)效水平。
二、部分指標說(shuō)明
1.工業(yè)用地占建設用地比重（17%）：2020年，工業(yè)用地（550平方公里）面積占建設用地面積（3185平方公里）的比重。
2.生態(tài)用地占陸域面積比重（50%）：生態(tài)用地面積占全市陸域面積（6833平方公里）的比重。
3.單位GDP建設用地使用面積：在一定時(shí)期內（通常為一年），每生產(chǎn)萬(wàn)元國內生產(chǎn)總值（GDP）所占用的建設用地面積。
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