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滬府發(fā)〔2017〕86號
上海市人民政府印發(fā)《關(guān)于堅持留改拆并舉深化城市有機更新進(jìn)一步改善市民群眾居住條件的若干意見(jiàn)》的通知
各區人民政府，市政府各委、辦、局：
現將《關(guān)于堅持留改拆并舉深化城市有機更新進(jìn)一步改善市民群眾居住條件的若干意見(jiàn)》印發(fā)給你們，請認真按照執行。
上海市人民政府
2017年11月9日
關(guān)于堅持留改拆并舉深化城市有機更新進(jìn)一步改善市民群眾居住條件的若干意見(jiàn)
舊區改造是伴隨城市發(fā)展的永恒主題。為深化城市有機更新，堅持“留改拆”并舉、以保留保護為主，做好發(fā)展新階段的舊區改造工作，傳承城市的歷史、文化、內涵，多渠道多途徑地改善市民居住條件，根據《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見(jiàn)》《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮棚戶(hù)區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關(guān)工作的意見(jiàn)》以及《中共上海市委、上海市人民政府關(guān)于深入貫徹落實(shí)中央城市工作會(huì )議精神進(jìn)一步加強本市城市規劃建設管理工作的實(shí)施意見(jiàn)》《上海市人民政府印發(fā)〈關(guān)于深化城市有機更新促進(jìn)歷史風(fēng)貌保護工作的若干意見(jiàn)〉的通知》，現就堅持“留改拆”并舉，深化城市有機更新，進(jìn)一步改善市民群眾居住條件，提出若干意見(jiàn)如下。
一、總體要求
（一）指導思想
貫徹落實(shí)黨的十九大精神，按照“留改拆并舉、以保留保護為主，保障基本、體現公平、持續發(fā)展”的要求，適應卓越的全球城市建設需要，轉變觀(guān)念，創(chuàng )新機制，完善政策，運用城市有機更新的理念，突出歷史風(fēng)貌保護和文化傳承，更加注重城市功能完善和品質(zhì)提升，穩妥有序，分層分類(lèi)推進(jìn)實(shí)施“留改拆”工作，多途徑、多渠道改善市民群眾居住條件。
（二）基本原則
堅持規劃引領(lǐng)，保留保護與改善民生相結合；堅持政府主導，明確屬地責任；堅持居民自愿，倡導共建共治共享；堅持因地制宜，分類(lèi)施策和突出重點(diǎn)相結合。
（三）工作范圍
將房屋使用功能不完善、配套設施不健全、安全存在隱患、群眾要求迫切的各類(lèi)舊住房，納入“留改拆”工作范圍。主要包括：二級舊里為主的舊式里弄及以下房屋，優(yōu)秀歷史建筑、文物建筑、歷史文化風(fēng)貌區內以及規劃列入保留保護范圍的各類(lèi)里弄房屋，各類(lèi)不成套舊住房等。
（四）工作目標
推進(jìn)優(yōu)秀歷史建筑、文物建筑、歷史文化風(fēng)貌區內以及規劃明確需保留保護的各類(lèi)里弄房屋修繕改造。“十三五”期間實(shí)施修繕改造250萬(wàn)平方米，其中優(yōu)秀歷史建筑修繕50萬(wàn)平方米。
推進(jìn)各類(lèi)舊住房修繕改造，重點(diǎn)實(shí)施納入保障性安居工程的成套改造、屋面及相關(guān)設施改造、廚衛改造等三類(lèi)舊住房綜合改造工程。“十三五”期間，實(shí)施各類(lèi)舊住房修繕改造5000萬(wàn)平方米，其中三類(lèi)舊住房綜合改造1500萬(wàn)平方米。
推進(jìn)中心城區舊區改造工作，積極開(kāi)展郊區城鎮舊區改造。“十三五”期間，完成中心城區二級舊里為主的房屋改造240萬(wàn)平方米。
二、主要內容
（一）加強各類(lèi)保留保護建筑管理和修繕
加強保留保護建筑管理。進(jìn)一步完善保護機制，健全管理機構，落實(shí)巡查執法，嚴格優(yōu)秀歷史建筑、文物建筑等的日常管理，實(shí)施最嚴格的保護制度和措施，從城市空間肌理、歷史文脈、文化傳承角度，逐步擴大保護范圍，拓展保護對象。加強歷史建筑傳統修繕技術(shù)研究，培育專(zhuān)業(yè)修繕隊伍，建立保護修繕標準體系，兼顧保護和利用、功能開(kāi)發(fā)和歷史傳承、技術(shù)創(chuàng )新和傳統工藝的有機結合，形成歷史建筑保護的長(cháng)效管理機制，保護歷史文化遺產(chǎn)，留住城市歷史記憶。
繼續推進(jìn)各類(lèi)里弄房屋修繕改造。對于規劃明確保留保護的各類(lèi)里弄房屋，按照“確保結構安全、完善基本功能、傳承歷史風(fēng)貌、提升居住環(huán)境”的要求，提高修繕標準，加大修繕力度。具體實(shí)施管理要求和相關(guān)技術(shù)標準規范，按照市房屋管理部門(mén)《關(guān)于加快推進(jìn)本市各類(lèi)里弄房屋修繕改造工作的通知》《上海市各類(lèi)里弄房屋修繕改造技術(shù)導則》等執行。
積極探索保留保護建筑改造試點(diǎn)。開(kāi)展保留保護建筑內部整體改造、抽戶(hù)（幢）改造等試點(diǎn)，通過(guò)改造，恢復原來(lái)的使用功能或達到成套獨用或每戶(hù)單獨使用廚衛設施，減輕房屋使用強度，增加小區公共設施，擴大公共空間，改善居住條件，更好保護歷史風(fēng)貌?？筛鶕脑旆桨复_定抽戶(hù)對象，結合項目特點(diǎn)，制定貨幣化置換或房屋置換方案。市里可統籌征收安置住房作為置換房源。對符合條件的被抽戶(hù)對象，納入共有產(chǎn)權保障住房供應范圍，及時(shí)予以解決。改造后的公有住房，應按照實(shí)際確定房屋類(lèi)型、換發(fā)租賃憑證，并調整標準租金。其中，符合公有住房出售條件的，可納入出售范圍。
（二）綜合推進(jìn)各類(lèi)舊住房修繕改造
加大三類(lèi)舊住房綜合改造力度。舊住房綜合改造項目要按照市房屋管理部門(mén)《關(guān)于“十三五”期間進(jìn)一步加強本市舊住房修繕改造切實(shí)改善市民群眾居住條件的通知》和《上海市成套改造、廚衛等綜合改造、屋面及相關(guān)設施改造等三類(lèi)舊住房綜合改造項目技術(shù)導則》明確的要求和內容實(shí)施，堅持內外兼修。
拓展舊住房修繕改造內涵。鼓勵各區結合住宅小區綜合治理，不斷豐富改造內容。在舊住房修繕改造中，將管線(xiàn)入地、二次供水改造、消防設施改造、截污納管、積水點(diǎn)排除、電力表前計量設施改造、環(huán)境整治、道路整修、違法建筑整治等工作有機統籌，按照“便民、利民、少擾民”的原則，根據條件綜合實(shí)施。
有序開(kāi)展舊住房拆除重建改造。對不屬于保留保護對象、未納入舊區改造范圍，建筑結構差、年久失修、基本設施匱乏、以不成套公有住房為主的舊住房，以及被房屋安全專(zhuān)業(yè)檢測單位鑒定為危房或局部危險房屋、無(wú)修繕保留價(jià)值的房屋，可開(kāi)展拆除重建改造。拆除重建改造應發(fā)揮居民自治作用，并按照市房屋管理、規劃國土資源部門(mén)明確的認定條件、改造程序、規劃建設等要求實(shí)施。鼓勵戶(hù)型設計創(chuàng )新，在不減少原住戶(hù)居住面積、完善建筑使用功能的同時(shí)，規劃設計應按照規劃導向，明確地區功能優(yōu)化、公共設施和道路交通完善、居住品質(zhì)提升、小區環(huán)境改善、基礎設施完善的目標和要求，提升規劃建設水平和改造品質(zhì)。通過(guò)市、區財政補貼資金、公有住房出售后的凈歸集資金、政府回購增量房屋收益、居民出資部分改造費用等方式，多渠道籌措舊住房拆除重建改造資金。
（三）穩妥推進(jìn)舊區改造
穩步實(shí)施納入保留保護范圍的舊改地塊改造。各區應樹(shù)立成片保護的理念，按照規劃控制要求，根據舊改地塊實(shí)際情況編制改造方案，經(jīng)歷史風(fēng)貌規劃評估和認定后實(shí)施改造。對于需要保留原有建筑風(fēng)貌和居住使用功能的，可按照“留房留人”等方式，實(shí)施修繕改造，保護歷史風(fēng)貌特色，改善市民居住條件和生活環(huán)境；對需要風(fēng)貌保護且對居民重新安置的舊改地塊，可通過(guò)“征而不拆”等方式，對房屋實(shí)施征收，原有建筑保留，征收完成后，按照規劃要求實(shí)施保留保護改造和利用。
積極推進(jìn)未納入保留保護范圍的舊改地塊改造。對規劃明確無(wú)保留保護要求的舊改地塊，繼續通過(guò)房屋征收等方式，按照兩輪征詢(xún)等相關(guān)工作要求，積極推進(jìn)舊改地塊整體改造。
妥善處置歷史遺留“毛地出讓”舊改地塊。對于“毛地出讓”舊改項目，按照“尊重歷史、分類(lèi)指導、一地一策”的原則，根據保留保護要求，鼓勵建設單位繼續推進(jìn)改造，加快解決歷史遺留問(wèn)題。對建設單位沒(méi)有能力繼續改造的，可按照本市舊區改造中“毛地出讓”地塊處置有關(guān)政策處理。
三、保障措施
（一）加快落實(shí)規劃土地支持政策
對涉及風(fēng)貌保留保護的改造項目，建立風(fēng)貌保護開(kāi)發(fā)權轉移機制；允許風(fēng)貌保護相關(guān)用地因功能優(yōu)化再次利用，進(jìn)行用地性質(zhì)和功能調整；對新增風(fēng)貌保護對象的改造項目，可給予建筑面積獎勵。經(jīng)認定的風(fēng)貌保護項目，可按照保護更新模式，采取帶方案招拍掛、定向掛牌、存量補地價(jià)等差別化土地供應方式，帶保護保留建筑出讓。
對不涉及風(fēng)貌保留保護的改造項目，其各項規劃控制指標的確定應符合區域發(fā)展導向和更新目標。由市規劃國土資源部門(mén)細化完善相關(guān)用地性質(zhì)、建筑容量、建筑高度、地塊邊界等方面的規定。
（二）加大財稅政策支持力度
市、區兩級政府統籌土地出讓收入、公有住房出售凈歸集資金及其增值收益、直管公房征收補償款以及財政預算安排資金，分別設立市、區風(fēng)貌保護及城市有機更新專(zhuān)項資金。市級專(zhuān)項資金主要用于支持經(jīng)認定的重點(diǎn)區域風(fēng)貌保護相關(guān)支出及重點(diǎn)舊改地塊改造、配套基礎設施建設完善以及舊住房和保護建筑修繕改造補助等。具體政策由市財政部門(mén)會(huì )同市房屋管理、規劃國土資源管理部門(mén)制定。
繼續完善市、區合作實(shí)施舊區改造模式，對重點(diǎn)舊區改造地塊繼續采取市、區合作進(jìn)行土地儲備的方式，或通過(guò)市級財政資金給予補貼支持。經(jīng)認定的舊區改造地塊，涉及經(jīng)營(yíng)性土地出讓的，其土地出讓收入按照市、區兩級投入資金的比例分成，在扣除國家規定計提專(zhuān)項基（資）金和軌道交通建設基金后，專(zhuān)項用于舊區改造。積極推進(jìn)政府購買(mǎi)舊區改造服務(wù)工作。
對舊區改造及征收安置住房項目涉及的各類(lèi)稅收，按照財政部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于棚戶(hù)區改造有關(guān)稅收政策的通知》規定執行。市場(chǎng)化新建商品住房用于居民安置時(shí)，經(jīng)認定，可參照執行征收安置住房的稅收減免政策。
（三）完善房屋征收補償機制
發(fā)揮征收安置住房的?；竟δ?。全面核查房屋征收范圍內被征收房屋、居民家庭人員和他處住房等情況，做到“房屋狀況清、人員情況清”。征收安置住房作為保障性住房，應優(yōu)先供應居住困難群體，充分體現保障基本功能。市屬征收安置住房，按照房屋征收范圍內的房地產(chǎn)權證和租用公房憑證的總數，原則上以不高于1∶1的比例配置。
科學(xué)完善征收安置住房定價(jià)機制，供應價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)逐步接軌。各區在使用市屬征收安置住房時(shí)，以房屋征收地塊為單位，做到專(zhuān)房專(zhuān)用；房屋征收地塊簽約期滿(mǎn)生效后，剩余的市屬征收安置住房，應報市房屋管理部門(mén)備案。
合理設置獎勵補貼科目和標準?？茖W(xué)、規范、公正實(shí)施被征收房屋評估，嚴格執行《上海市國有土地上房屋征收與補償實(shí)施細則》有關(guān)獎勵補貼設置規定，控制獎勵補貼金額在征收補償款總額中的比例，體現房屋征收的原則是對被征收房屋價(jià)值予以市場(chǎng)化補償。對按期簽約、搬遷的被征收人、公有房屋承租人，除簽約、搬遷兩類(lèi)獎勵外，不再增設其他獎勵科目。各區根據基地特殊情況需要設立其他補貼科目的，應符合公平公正的原則，并由市房屋管理部門(mén)統籌平衡。
堅持實(shí)物安置與貨幣化安置并舉。房屋征收地塊實(shí)物安置與貨幣化安置應保持合理的比例。確保他處無(wú)房、居住困難的被征收對象可選擇實(shí)物安置。各區房屋征收部門(mén)制定的房屋征收補償方案，應在征求被征收人、公有房屋承租人意見(jiàn)前，報市房屋管理部門(mén)。市房屋管理部門(mén)應進(jìn)一步加強監管，促進(jìn)各區房屋征收補償水平協(xié)調平衡。
（四）積極推進(jìn)征收安置住房及配套設施建設
進(jìn)一步加強大型居住社區保障性住房建設和管理，完善對人口導入區在土地、資金、人口、公共服務(wù)資源等方面的綜合支持政策。堅持大型居住社區的用地屬性，征收安置住房建設用地要優(yōu)先供應，積極推進(jìn)征收安置住房基地的土地儲備、征收騰地和開(kāi)工建設，確保舊區改造用房需求。繼續發(fā)揮市屬征收安置住房對中心城區舊區改造的支持作用。各區要進(jìn)一步挖掘潛力，建設和籌措區屬征收安置住房、就近安置房等，滿(mǎn)足居民多元安置需求。堅持集中有序發(fā)展，整合資源和力量，發(fā)揮市場(chǎng)機制作用和國有企業(yè)骨干優(yōu)勢，加快推進(jìn)大型居住社區內外配套建設和公共服務(wù)設施的移交接管、開(kāi)辦運營(yíng)。堅持提升管理能級，加強社區管理和公共服務(wù)，深化鎮管社區機制，推動(dòng)執法、管理隊伍力量向大型居住社區傾斜。
（五）研究完善“留改拆”相關(guān)政策
結合住房制度改革深化、住房保障制度完善等，進(jìn)一步研究完善舊住房修繕改造技術(shù)標準，以及房屋協(xié)議置換、公有住房租金調整等辦法，并將“留改拆”相關(guān)政策與住房保障政策有機銜接，進(jìn)一步落實(shí)歷史風(fēng)貌保護要求和順利推進(jìn)“留改拆”工作。
四、組織領(lǐng)導
（一）提高思想認識。堅持“留改拆”并舉、深化城市有機更新工作，是傳承城市歷史文脈，強化歷史風(fēng)貌保護，進(jìn)一步改善市民群眾居住條件、居住環(huán)境和居住質(zhì)量是重要的民生問(wèn)題，更是各級政府公共服務(wù)的基本職責。各級政府和有關(guān)部門(mén)要充分認識此項工作的重要意義，以高度的政治責任感和歷史使命感，積極推進(jìn)此項工作。要進(jìn)一步加強領(lǐng)導、完善體制機制，統籌資源、形成合力，細化任務(wù)、落實(shí)責任。
（二）加強統籌協(xié)調。市舊區改造工作領(lǐng)導小組及其辦公室要加強“留改拆”政策規定和標準規范的制定完善，組織推進(jìn)試點(diǎn)項目，對各區的工作開(kāi)展加強統籌指導、協(xié)調推進(jìn)和監督考核。增補市文物局為市舊區改造工作領(lǐng)導小組成員單位。各區政府作為責任主體，負責本區域留改拆工作的具體組織實(shí)施，要發(fā)揮街鎮、居委會(huì )等基層單位的宣傳教育、組織動(dòng)員和群眾工作等優(yōu)勢，尊重市民群眾的選擇權、參與權、知情權和監督權，爭取市民群眾和社會(huì )各方對此項工作的理解和支持。
（三）強化監督考核。完善目標考核機制，將堅持“留改拆”并舉、深化城市有機更新相關(guān)工作任務(wù)列入區政府責任管理和政績(jì)考核范圍。各區政府要結合全市目標任務(wù)及本區實(shí)際，制定“留改拆”并舉、深化城市有機更新的規劃、計劃。各類(lèi)舊式里弄房屋的修繕改造項目，經(jīng)認定后可納入舊區改造目標任務(wù)完成考核范疇。市、區監察和相關(guān)部門(mén)等要建立有效的督查制度，加強對全市“留改拆”工作的檢查和監督。
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