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滬府辦發(fā)〔2016〕37號
上海市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)《本市推廣政府和社會(huì )資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)》的通知
各區、縣人民政府，市政府各委、辦、局：
經(jīng)市政府同意，現將《本市推廣政府和社會(huì )資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)》印發(fā)給你們，請認真按照執行。
上海市人民政府辦公廳
2016年8月29日
本市推廣政府和社會(huì )資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)
為加快政府職能轉變，鼓勵和引導社會(huì )投資，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力和效率，根據《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng )新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會(huì )投資的指導意見(jiàn)》（國發(fā)〔2014〕60號）、《國務(wù)院辦公廳轉發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )資本合作模式指導意見(jiàn)的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）和國家發(fā)展改革委和財政部等部門(mén)關(guān)于推廣政府和社會(huì )資本合作（PublicPrivatePartnership，簡(jiǎn)稱(chēng)“PPP”）模式的要求，現就本市推廣政府和社會(huì )資本合作模式提出如下實(shí)施意見(jiàn)：
一、基本原則
（一）轉變職能、平等合作
牢固樹(shù)立平等意識和合作觀(guān)念，厘清政府與市場(chǎng)邊界，促進(jìn)政府與社會(huì )資本分工合作。政府負責政策制訂、發(fā)展規劃、市場(chǎng)監管和指導服務(wù)，社會(huì )資本承擔項目建設、運營(yíng)和維護。政府從公共產(chǎn)品的直接提供者轉變?yōu)樯鐣?huì )資本的合作者和PPP項目的監管者。
（二）風(fēng)險分擔、利益共享
合理分配風(fēng)險，原則上項目設計、建設、運營(yíng)等商業(yè)風(fēng)險由社會(huì )資本承擔，法律、政策調整和最低需求風(fēng)險由政府承擔，自然災害等不可抗力風(fēng)險由雙方共同承擔。在滿(mǎn)足公益性功能或服務(wù)的前提下，通過(guò)授予特許經(jīng)營(yíng)權、核定價(jià)費標準、財政合理補貼等方式，建立合理的投資回報機制。加強項目成本監測，既要充分調動(dòng)社會(huì )資本積極性，又要防止不合理讓利或利益輸送。
（三）依法合規、公開(kāi)透明
樹(shù)立契約理念，堅持互利互惠、嚴格履約。將政府和社會(huì )資本合作納入法制化軌道，建立健全制度體系，保護參與各方的合法權益，明確全生命周期管理要求，確保項目規范實(shí)施。實(shí)行陽(yáng)光運作，在項目選擇、方案審查、伙伴確定、價(jià)格管理、退出機制、績(jì)效評價(jià)等方面，完善制度設計，確保項目實(shí)施決策科學(xué)、程序規范、過(guò)程公開(kāi)、責任明確。依法充分披露政府和社會(huì )資本合作項目重要信息，保障公眾知情權，對參與各方形成有效監督和約束。
（四）科學(xué)評估、公眾受益
在項目選擇時(shí)，要充分評估論證，與傳統的政府直接建設運營(yíng)方式進(jìn)行比較分析，確保采用PPP模式后，將政府的政策目標、社會(huì )目標和社會(huì )資本的運營(yíng)效率、技術(shù)進(jìn)步有機結合，能夠明顯提高服務(wù)質(zhì)量和效率，降低項目成本或使用者成本，促進(jìn)社會(huì )資本競爭和創(chuàng )新，實(shí)現公共利益最大化。
（五）能力論證、量力而行
對于政府出資、付費或提供財政補貼、承擔或有支出責任的項目，要切實(shí)做好財政承受能力論證，在明確項目收益與風(fēng)險分擔機制時(shí)，要綜合考慮政府風(fēng)險轉移意向、支付方式和市場(chǎng)風(fēng)險管理能力等要素，量力而行，減少政府不必要的財政負擔。
（六）先行試點(diǎn)、穩步推進(jìn)
鼓勵行業(yè)主管部門(mén)因地制宜、探索符合行業(yè)特點(diǎn)的模式。優(yōu)先選擇部分收費定價(jià)機制透明、投資規模相對較大、價(jià)格調整機制靈活、市場(chǎng)化程度相對較高、需求長(cháng)期穩定、具備一定現金流的項目進(jìn)行試點(diǎn)，在總結試點(diǎn)經(jīng)驗的基礎上，逐步全面推廣。
二、基本框架
（一）適用范圍
PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場(chǎng)化運作的公共服務(wù)和基礎設施項目。其中，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎設施和公共事業(yè)等領(lǐng)域實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的項目，根據國家和本市相關(guān)規定執行。
（二）操作模式
1.對于具有明確的收費基礎，并且使用者付費能夠完全覆蓋投資成本的新建經(jīng)營(yíng)性項目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權，采用建設-運營(yíng)-移交、建設-擁有-運營(yíng)-移交等模式推進(jìn)，積極推動(dòng)自然壟斷行業(yè)逐步實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)。
2.對于使用者付費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的新建準經(jīng)營(yíng)性項目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設-運營(yíng)-移交、建設-擁有-運營(yíng)等模式推進(jìn)。
3.對于已建成的基礎設施或已有的公共服務(wù)，根據項目實(shí)際情況，可采用委托運營(yíng)、轉讓-運營(yíng)-移交、改建-運營(yíng)-移交、管理合同等模式推進(jìn)。
鼓勵在基礎設施、公用事業(yè)領(lǐng)域開(kāi)展試點(diǎn)，鼓勵新建項目和已建成項目同步推進(jìn)，鼓勵PPP項目運作模式創(chuàng )新。
（三）實(shí)施程序
有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)是PPP項目推進(jìn)的責任主體，由行業(yè)主管部門(mén)負責PPP項目前期論證及實(shí)施方案編制，相關(guān)費用列入年度預算。發(fā)展改革、財政部門(mén)牽頭，會(huì )同住房城鄉建設管理、規劃國土資源、環(huán)保和行業(yè)主管部門(mén)等按照各自職責，對實(shí)施方案進(jìn)行聯(lián)合初步審核，其中：發(fā)展改革部門(mén)牽頭負責審核項目行業(yè)準入及項目可行性等；財政部門(mén)牽頭負責項目物有所值評價(jià)、財政承受能力論證等。同級政府審核PPP項目實(shí)施方案。PPP項目實(shí)施方案審核通過(guò)后，由行業(yè)主管部門(mén)或政府授權的單位負責合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目推進(jìn)實(shí)施、過(guò)程監管及項目接收等。
（四）實(shí)施方案
PPP項目實(shí)施方案主要包括：合作伙伴選擇方式、項目投資計劃及融資方案、項目前期工作、建設和運營(yíng)方式、資金投入方式、收入和回報、項目移交、不可抗力和法律變更、合同解除、違約責任、爭議解決方式、各方認為應約定的其他事項等內容。同時(shí)，實(shí)施方案要明確經(jīng)濟技術(shù)指標、經(jīng)營(yíng)服務(wù)標準、投資概算構成、投資回報方式、價(jià)格機制、財政補貼等核心事項。
（五）伙伴選擇
PPP項目實(shí)施方案審議通過(guò)后，由行業(yè)主管部門(mén)或政府授權的單位按照《中華人民共和國招標投標法》《中華人民共和國政府采購法》及有關(guān)規定，根據“公開(kāi)、公平、公正、擇優(yōu)、高效”的原則，通過(guò)招標等競爭方式，綜合評估項目合作伙伴的專(zhuān)業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗、經(jīng)營(yíng)能力、財務(wù)實(shí)力及信用狀況等因素，擇優(yōu)選擇誠實(shí)可信、安全可靠的合作伙伴，避免低價(jià)惡性競爭。
（六）履約責任
由行業(yè)主管部門(mén)或政府授權的單位與合作伙伴簽訂PPP項目合同。由行業(yè)主管部門(mén)或政府授權的單位會(huì )同相關(guān)部門(mén)根據行業(yè)特點(diǎn)，研究提出合同范本。合同范本參照《國家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作的指導意見(jiàn)》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）和《政府和社會(huì )資本合作項目通用合同指南》（2014版）、財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì )資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）等有關(guān)要求。在合同中，應明確約定雙方的責任、權利和義務(wù)，并增加禁止性條款，如不得承諾固定回報及政府托底等。
（七）回報機制
PPP模式是在基礎設施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種全生命周期合作關(guān)系，社會(huì )資本通過(guò)使用者付費和必要的政府補貼等獲得合理投資回報?；貓髾C制遵循收益合理共享、風(fēng)險合理分擔，切實(shí)考慮社會(huì )資本的合理收益的原則。
（八）價(jià)格機制
按照“補償成本、合理收益、節約資源，社會(huì )可承受”的原則，加強投資和服務(wù)成本監審。積極推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域的價(jià)格改革，加快理順公共服務(wù)價(jià)格機制。依據項目運行情況和績(jì)效評價(jià)結果，健全公共服務(wù)價(jià)格調整機制。行業(yè)主管部門(mén)要加快制定行業(yè)成本規制，不斷加強管理，明確界定企業(yè)成本費用開(kāi)支內容、標準、范圍，理順成本規制的工作機制和評價(jià)程序。完善成本監審制度，進(jìn)一步明確各領(lǐng)域定價(jià)成本的構成項目、核定方法和標準等，完善定價(jià)、調價(jià)監審及定期監審制度與程序，及時(shí)披露項目運行中的成本變化、公共服務(wù)質(zhì)量等信息，提高定價(jià)調價(jià)的透明度。
（九）監管體系
行業(yè)主管部門(mén)要制定不同領(lǐng)域的行業(yè)技術(shù)標準、公共產(chǎn)品或服務(wù)的技術(shù)規范，加強對公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量監管。建立事前設定績(jì)效目標、事中進(jìn)行績(jì)效跟蹤、事后進(jìn)行績(jì)效評價(jià)的全生命周期績(jì)效管理機制。按照誠信踐諾的要求，加強信用體系建設，強化社會(huì )資本的自律約束，建立獨立、透明、可問(wèn)責、專(zhuān)業(yè)化的PPP項目監管體系，形成政府監管部門(mén)、投資者、社會(huì )公眾等共同參與的監督機制。
（十）退出機制
樹(shù)立平等協(xié)商的理念，按照權責對等原則，合理分擔項目風(fēng)險，健全糾紛解決和風(fēng)險防范機制。設計合同條款時(shí)，要明確退出安排、應急和臨時(shí)接管預案等關(guān)鍵內容和退出路徑。如遇不可抗力或違約事件導致項目提前終止時(shí)，行業(yè)主管部門(mén)或相關(guān)單位要及時(shí)做好接管，保障項目設施持續運行，保證公共利益不受侵害。如單方構成違約的，違約方應承擔違約責任。項目合作結束后，行業(yè)主管部門(mén)或相關(guān)單位應做好接管工作，妥善處理資產(chǎn)交接等相關(guān)事宜。
三、保障措施
（一）建立PPP項目協(xié)調推進(jìn)機制
由發(fā)展改革、財政部門(mén)牽頭，會(huì )同住房城鄉建設管理、規劃國土資源、環(huán)保和行業(yè)主管部門(mén)等，建立PPP項目協(xié)調推進(jìn)機制，確保各項政策措施落到實(shí)處，保障本市PPP項目的順利推進(jìn)。根據本市“兩級政府、分級管理”的特點(diǎn)，各地區可結合本地實(shí)際，自行制訂本地區PPP項目管理辦法。市行業(yè)主管部門(mén)要按照各自職能對PPP項目進(jìn)行事前、事中、事后監管，并做好對各地區的指導工作。
（二）規范PPP項目配套措施
加快建立本市推進(jìn)PPP項目配套制度，根據實(shí)際情況，適時(shí)研究出臺本市PPP項目操作細則、績(jì)效評價(jià)管理辦法以及項目運營(yíng)、監管和退出管理辦法等配套文件，以加強項目的風(fēng)險管控，確保PPP工作規范有序運行。實(shí)行多樣化土地供應政策，保障PPP項目建設用地。對符合劃撥用地目錄的項目，可按照劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。
（三）創(chuàng )新PPP項目金融支持政策
積極開(kāi)展建設資金多元化研究，創(chuàng )新金融服務(wù)。各金融機構要充分發(fā)揮政策導向功能，提升金融服務(wù)水平，為PPP項目提供資金支持。按照市場(chǎng)化運作原則，引入專(zhuān)業(yè)化合作機構，吸引社?；?、保險資金及其他社會(huì )資本共同參與PPP項目建設。支持PPP項目采用企業(yè)債券、項目收益債券、公司債券、中期票據等債務(wù)融資工具方式募集建設資金。創(chuàng )新信貸服務(wù)，研究開(kāi)展收費權、特許經(jīng)營(yíng)權、政府購買(mǎi)服務(wù)協(xié)議預期收益、集體土地承包經(jīng)營(yíng)權質(zhì)押貸款等擔保創(chuàng )新類(lèi)貸款業(yè)務(wù)，引導金融機構加大對社會(huì )資本參與項目的信貸支持力度。
（四）加強推進(jìn)PPP項目實(shí)施能力建設
注重培育和引進(jìn)PPP項目實(shí)施的高層次專(zhuān)業(yè)人才，認真做好PPP模式理論研究和案例分析，組織開(kāi)展各類(lèi)PPP項目業(yè)務(wù)培訓，指導政府部門(mén)和企業(yè)相關(guān)人員熟悉PPP項目的運作模式、操作流程、風(fēng)險防控等管理全流程要點(diǎn)。引入第三方力量，積極購買(mǎi)咨詢(xún)、法律、會(huì )計等中介機構服務(wù)，加強本市PPP項目實(shí)施能力建設。積極搭建信息平臺，建設PPP項目?jì)鋷旌蛯?zhuān)家庫，提升PPP項目實(shí)施水平。同時(shí)，依托本市公共信用信息服務(wù)平臺建設，建立PPP項目信用名單制度，對PPP項目實(shí)施中有關(guān)單位、個(gè)人等失信行為進(jìn)行記錄，并向社會(huì )公布，以形成推進(jìn)PPP模式的良好環(huán)境。
開(kāi)展PPP是創(chuàng )新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機制的重要舉措，對穩增長(cháng)、促改革、調結構、惠民生、防風(fēng)險具有重要作用。各地區、各部門(mén)、各單位要從大局出發(fā)，進(jìn)一步提高認識，加強組織領(lǐng)導，健全工作機制，切實(shí)履行職責，共同搞好PPP項目的統籌規劃、綜合協(xié)調和推進(jìn)實(shí)施，發(fā)揮好投資對經(jīng)濟增長(cháng)的關(guān)鍵作用。市發(fā)展改革委、市財政局要會(huì )同有關(guān)部門(mén)加強對本實(shí)施意見(jiàn)落實(shí)情況的督促檢查和跟蹤分析，重大問(wèn)題及時(shí)向市政府報告。
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