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青海省人民政府辦公廳轉發(fā)省政府法制辦關(guān)于認定行政規范性文件指導意見(jiàn)的通知
青政辦〔2018〕2號
各市、自治州人民政府，省政府各委、辦、廳、局：
省政府法制辦《關(guān)于認定行政規范性文件的指導意見(jiàn)》已經(jīng)省人民政府同意，現轉發(fā)給你們，請抓好貫徹落實(shí)。
青海省人民政府辦公廳
2018年1月9日
關(guān)于認定行政規范性文件的指導意見(jiàn)
省政府法制辦
為進(jìn)一步貫徹落實(shí)《青海省行政規范性文件制定和備案辦法》（省政府令第99號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》），準確界定行政規范性文件，結合工作實(shí)際，現就行政規范性文件認定提出如下指導意見(jiàn)：
一、行政規范性文件的定義
根據《辦法》第二條規定，行政規范性文件是指除政府規章以外，行政機關(guān)和法律、法規、規章授權的具有管理公共事務(wù)職能的組織，在法定職權范圍內依照法定程序制定的，涉及不特定的公民、法人或者其他組織的權利義務(wù)，在一定時(shí)期內反復適用，在本行政區域內具有普遍約束力的各類(lèi)行政文件。
二、行政規范性文件的特征
認定行政規范性文件主要根據文件的內容是否同時(shí)具備行政性、外部性、規范性三個(gè)特征來(lái)判斷：
（一）行政性。行政規范性文件的行政性主要是指文件的制定主體和內容的行政性。文件的制定主體應當是行政機關(guān)和法律、法規、規章授權的組織；文件的內容應當屬于行政管理的范疇，并能夠作為行政管理的依據。
（二）外部性。行政規范性文件的外部性主要是指文件的調整對象屬于文件制定主體或者實(shí)施主體以外的公民、法人或者其他組織，調整范圍是社會(huì )公共管理事務(wù)而非行政機關(guān)內部管理事務(wù)。
（三）規范性。行政規范性文件的規范性主要從“一定時(shí)期內反復適用”“普遍約束力”“涉及權利義務(wù)”三個(gè)方面來(lái)把握?！耙欢〞r(shí)期內反復適用”是指文件在自實(shí)施之日起的整個(gè)有效期內，對同類(lèi)事項可多次適用；“普遍約束力”是指文件的內容適用于不特定的公民、法人或者其他組織；“涉及權利義務(wù)”主要是指依法直接對公民、法人或者其他組織作出禁止性、允許性、強制性等事項，以及明確相應的權利義務(wù)。
三、幾種特殊文件的認定
（一）上級機關(guān)轉發(fā)下級機關(guān)的行政規范性文件，表示同意行政規范性文件的內容，屬于上級機關(guān)的行政規范性文件；政府所屬部門(mén)經(jīng)本級政府同意后制定發(fā)布的行政規范性文件，納入部門(mén)行政規范性文件管理范疇。
（二）行政機關(guān)原文轉發(fā)上級機關(guān)行政規范性文件，不屬于本機關(guān)的行政規范性文件；但轉發(fā)上級機關(guān)行政規范性文件同時(shí)提出具體實(shí)施措施或者補充意見(jiàn)，并直接涉及不特定公民、法人或者其他組織的權利、義務(wù)的，屬于本機關(guān)的行政規范性文件。
（三）行政機關(guān)為實(shí)施專(zhuān)項行動(dòng)、部署專(zhuān)項工作制定的工作方案，原則上不屬于行政規范性文件；但如果此類(lèi)工作方案的內容直接涉及不特定的公民、法人和其他組織權利、義務(wù)的，納入行政規范性文件管理范疇。
（四）行政機關(guān)的指導意見(jiàn)原則上不屬于行政規范性文件，但文件內容對不特定的公民、法人或者其他組織的權利義務(wù)具有直接影響的，納入行政規范性文件管理范疇。
（五）行政規范性文件清理后，形成的關(guān)于繼續有效、廢止或者失效文件的決定屬于行政規范性文件，但不適用規范性文件有效期的規定。
（六）行政機關(guān)對本機關(guān)行政處罰、行政許可等進(jìn)行裁量權細化量化的制度規范，只供行政機關(guān)工作人員進(jìn)行行政裁量時(shí)參考使用，不納入行政規范性文件管理范疇。
（七）紀要、批復、函的有關(guān)內容如涉及公民、法人或者其他組織的權利義務(wù)，需要作為行政管理依據的，應當制定行政規范性文件對外發(fā)布，不得以紀要、批復、函作為實(shí)施行政管理的依據。
四、不屬于行政規范性文件的文件類(lèi)型
（一）報告、請示、議案和通報；
（二）會(huì )議文件：包括會(huì )議通知、會(huì )議紀要及會(huì )議講話(huà)材料等；
（三）工作往來(lái)函：包括行政機關(guān)之間商洽工作、詢(xún)問(wèn)和答復問(wèn)題，向有關(guān)主管部門(mén)請求批準等；
（四）行政機關(guān)的內部工作制度：包括工作規劃、計劃、要點(diǎn)、考核、監督檢查、行政責任追究等文件；
（五）人事任免及表彰獎懲的命令、決定、通報等；
（六）公示辦事時(shí)間、辦事地點(diǎn)等事項的公告或者通知；
（七）成立工作領(lǐng)導小組、協(xié)調機構的通知；
（八）行政、事業(yè)單位內設機構、職能和編制的“三定”規定；
（九）行業(yè)技術(shù)標準、技術(shù)操作規程；
（十）征地補償、安置方案；
（十一）各類(lèi)應急預案；
（十二）各類(lèi)涉密文件；
（十三）就特定人和特定事項發(fā)布的通報、通知、批復、公告，或者作出的行政許可、行政處罰、行政確認和其他具體行政執法決定及行政復議決定等；
（十四）僅對行政事業(yè)單位、行政事業(yè)編制人員和其他財政供養人員權利義務(wù)作出管理規定的文件；
（十五）不符合《辦法》第二條規定的其他文件。
五、其他事項
（一）黨委和政府聯(lián)合制定的規范性文件，黨的紀律檢查委員會(huì )、黨委部門(mén)與政府部門(mén)聯(lián)合制定的規范性文件，不納入行政規范性文件管理范疇。
（二）行政規范性文件未經(jīng)公布的，不得作為行政管理的依據。
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