冀政辦〔2005〕25號《河北省人民政府辦公廳轉發(fā)省財政廳關(guān)于深化縣鄉財政體制改革試點(diǎn)工作指導意見(jiàn)的通知》

各設區市人民政府，各縣（市、區）人民政府，省政府各部門(mén)：

《河北省財政廳關(guān)于深化縣鄉財政體制改革試點(diǎn)工作指導意見(jiàn)》已經(jīng)省政府同意，現轉發(fā)給你們，請認真貫徹執行。實(shí)施過(guò)程中的有關(guān)問(wèn)題請向省財政廳反饋。

二○○五年十月十七日

河北省財政廳關(guān)于深化縣鄉財政體制改革試點(diǎn)工作指導意見(jiàn)

為了充分發(fā)揮財政體制的調節和引導作用，鞏固農村稅費改革成果，確保鄉鎮政權機關(guān)和農村公益事業(yè)正常運轉，促進(jìn)縣域經(jīng)濟增長(cháng)方式轉變和農村城鎮化進(jìn)程，加快城鄉經(jīng)濟社會(huì )協(xié)調發(fā)展和農村小康社會(huì )建設，現就縣鄉（其中縣包括縣級市、轄鄉鎮的市轄區，鄉包括鎮，下同）財政體制改革試點(diǎn)工作提出如下意見(jiàn)。

一、進(jìn)一步改革縣鄉財政體制的必要性

財政體制是確定各級政府間財政分配關(guān)系的根本制度，是政府實(shí)施宏觀(guān)調控的重要手段，對于經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展特別是區域間協(xié)調發(fā)展具有重要的引導作用。目前，我省省與市、市與縣間的財政體制實(shí)行較為規范的分級分稅財政體制，按既定支出責任分級負擔支出，財政收入劃分基本實(shí)行主體稅種比例分享、其他收入以不同方式分享，打破了按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入的做法。但是，縣與鄉財政體制關(guān)系比較復雜，體制形式多樣。多數地區長(cháng)時(shí)間延續實(shí)行各種形式的財政包干制，或實(shí)行劃分稅種、核定收支、分級包干，或實(shí)行核定收支、總額包干。少數地方實(shí)行統收統支或分稅制財政體制，但是具體操作不規范，其中包干成份較重?？h與鄉財政體制的缺陷，對財政職能發(fā)揮和縣域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展產(chǎn)生了一定制約作用。突出問(wèn)題表現在：一是規范性較差。收支劃分格局千差萬(wàn)別，包干形式五花八門(mén)，有的收入劃分隨意性大，缺少科學(xué)合理的規則，導向機制錯亂，不利于鄉鎮經(jīng)濟持續發(fā)展。二是穩定性較差。多數地方收支基數一年一定，變動(dòng)頻繁，收入計劃變成鄉級政府的硬性行政任務(wù)，造成鄉鎮政府管理行為短期化，收過(guò)頭稅等。三是鄉級財政保障職能較差。在基數核定、收入劃分等方面，縣級集中鄉級收入過(guò)多，鄉級財政難以保證基層政權機構和農村基本公益事業(yè)正常運轉的起碼支出需要。四是影響縣域經(jīng)濟集約發(fā)展。特別是包干財政體制，刺激、甚至逼迫鄉鎮政府不顧一切地辦企業(yè)、上項目，導致低水平重復建設、盲目競爭，鄉鎮間相互封鎖，生產(chǎn)要素難以流動(dòng)，造成資源浪費和環(huán)境破壞嚴重，阻礙非農產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)要素向小城鎮集聚，對推進(jìn)農村城鎮化戰略和實(shí)現縣域經(jīng)濟集約發(fā)展形成了一定制約。因此，改革縣鄉財政體制，推動(dòng)縣域非農產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)要素向城鎮集聚，加快縣域經(jīng)濟增長(cháng)方式轉變，是推進(jìn)農業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農村工業(yè)化、城鎮化的迫切要求。

從縣鄉財政發(fā)展形勢看，隨著(zhù)深化農村稅費改革、提高個(gè)體增值稅起征點(diǎn)以及農村義務(wù)教育、公共衛生管理體制調整和社會(huì )保障體制改革等，鄉級財政收入增長(cháng)受到影響，鄉級財政支出范圍明顯縮小，進(jìn)一步改革縣鄉財政體制成為鞏固農村稅費改革成果的緊迫課題。農村稅費改革使農民得到了實(shí)惠，但鄉級財政收支矛盾和困難問(wèn)題也更加突出。因此，深化縣鄉財政體制改革，理順縣與鄉財政分配關(guān)系，保障鄉鎮政權機關(guān)和農村基本公益事業(yè)正常運轉的基本支出需要，也是建立農民增收減負長(cháng)效機制，有效防止農民負擔反彈，實(shí)現城鄉經(jīng)濟社會(huì )協(xié)調發(fā)展的重要措施。二、縣鄉財政體制改革的目標和基本原則

（一）改革目標。

一是建立縣域生產(chǎn)要素優(yōu)化配置、合理布局機制。根據鄉鎮的經(jīng)濟發(fā)展基礎，實(shí)行不同的財政體制，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)、人員、信息等非農產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)要素向優(yōu)勢地區、向小城鎮集聚，推進(jìn)農村城鎮化進(jìn)程，促進(jìn)縣域經(jīng)濟增長(cháng)方式轉變，加快縣域經(jīng)濟整體發(fā)展。

二是建立增收節支激勵約束機制。充分發(fā)揮財政體制作用，調動(dòng)鄉鎮當家理財、發(fā)展經(jīng)濟、增收節支的積極性，增強鄉鎮自我發(fā)展能力。

三是建立縣鄉財政基本支出保障機制。按照不同體制模式，合理確定縣鄉財政支出責任，宜統則統、宜分則分，提高縣鄉財政基本支出保障能力，緩解縣鄉財政困難，促進(jìn)鄉鎮政府職能轉變和城鄉經(jīng)濟社會(huì )事業(yè)協(xié)調發(fā)展。

四是建立相對規范、統一的縣鄉財政體制。取消各種包干財政體制，適應縣鄉經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要，建立統分適度、科學(xué)合理、規范統一的縣鄉財政體制模式。

（二）基本原則。

一是促進(jìn)發(fā)展，有利公平。財政體制要有利于非農產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)要素優(yōu)化配置、資源合理流動(dòng)和市場(chǎng)正常競爭機制發(fā)揮調節作用，促進(jìn)有條件的鄉鎮更快發(fā)展，加快農村城鎮化進(jìn)程。同時(shí)，按照公共支出均等化要求，保證鄉鎮財政基本支出需要，縮小鄉鎮間基本公共服務(wù)能力的差距。

二是關(guān)系簡(jiǎn)明，相對穩定?？h與鄉鎮財政體制設計要力求簡(jiǎn)明，體制算賬簡(jiǎn)便，容易執行和操作，并在一定時(shí)期內保持相對穩定。

三是因地制宜，分類(lèi)確定。要從鄉鎮實(shí)際出發(fā)，根據不同鄉鎮經(jīng)濟狀況和發(fā)展潛力、財政收入和財力水平、鄉鎮人口和地域面積等因素，分別實(shí)行不同的財政體制。

三、縣鄉財政體制模式

根據我省實(shí)際情況，按照改革的目標和原則，縣鄉財政體制主要推行以下兩種模式。

（一）相對規范的分稅制。

１、基本內容是分級管理、支出定責、收入分享、責權統一。具體做法：

（１）分級管理———縣與鄉鎮財政收支實(shí)行分級管理，健全鄉鎮財政職能，單獨設立鄉鎮金庫。

（２）支出定責———合理劃分縣與鄉鎮財政支出責任，分級負擔，各負其責。明確界定縣與鄉鎮政府的支出責任，行政管理費分別由各本級負擔，縣派出機構經(jīng)費由縣財政負責；根據有關(guān)政策要求，鄉鎮教師工資、公共衛生、計劃生育、社會(huì )保障、鄉村道路建設等支出以縣級財政為主；鄉鎮財政自行安排經(jīng)濟發(fā)展（包括農業(yè)生產(chǎn)）、城鎮建設、社區服務(wù)支出，并按規定分擔鄉鎮教育、衛生、文化及其他事業(yè)發(fā)展支出，補助村級支出等。

（３）收入分享———收入劃分著(zhù)眼于加快縣域經(jīng)濟發(fā)展、促進(jìn)小城鎮建設和鄉鎮政府職能轉變。一是轄區內與經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)、經(jīng)濟調節作用強的主體稅種原則上作為縣鄉共享收入，按比例分享，主要包括增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅，個(gè)人所得稅、資源稅也可作為共享收入。二是與城鎮發(fā)展、社區服務(wù)直接相關(guān)的收入原則上作為鄉鎮專(zhuān)享收入，主要包括城市維護建設稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、土地出讓金、城鎮建設配套費，以及房產(chǎn)稅、車(chē)船使用和牌照稅、印花稅、耕地占用稅、契稅等。三是縣鄉（鎮）分別組織的行政事業(yè)性收費、罰沒(méi)收入、專(zhuān)項收入及其他各項收入，按組織收入主體劃分，分別作為縣級和鄉鎮固定收入。四是縣城所在建制鎮，由于稅源大戶(hù)比較集中，縣級財政可將位于縣城所在建制鎮地域內部分重點(diǎn)企業(yè)繳納的稅收收入作為縣級財政專(zhuān)享收入。鄉鎮收入實(shí)行屬地征收、分級入庫、分級管理。

（４）責權統一———在合理劃分縣與鄉鎮收支范圍基礎上，合理調整縣與鄉鎮財力分配關(guān)系，按照財力與支出責任相統一的原則，確保各級政府有相對穩定的財力來(lái)保證其職能的順利實(shí)現。原體制關(guān)系經(jīng)測算后以基期年為基數，并按照向鄉鎮適當傾斜的原則，作定額上解或補助處理，之后按新體制認真執行縣與鄉鎮收支劃分規定，縣級財政不能在體制外再集中鄉鎮財力。

２、適用范圍。經(jīng)濟發(fā)展水平和非農產(chǎn)業(yè)聚集度較高，財政收入規模較大（一般的，目前鄉鎮全部財政收入高于５００萬(wàn)元），自有財力較強（目前本級一般預算收入加上級稅收返還一般在２００萬(wàn)元以上），除滿(mǎn)足鄉鎮正常經(jīng)費開(kāi)支和社會(huì )事業(yè)基本支出外，有一定規模的資金可用于經(jīng)濟發(fā)展、城鎮建設，具有較強的城鎮化發(fā)展潛力，通過(guò)自主發(fā)展和自我積累，能夠成長(cháng)為對周邊區域具有較強吸附和輻射帶動(dòng)作用的鄉鎮。

３、體制功能。賦予鄉鎮財政較充分的自主權，充分調動(dòng)鄉鎮發(fā)展經(jīng)濟的積極性，有利于鄉鎮政府根據本地實(shí)際情況，因地制宜地調整支出結構，促進(jìn)經(jīng)濟和各項事業(yè)的發(fā)展。通過(guò)放權，壯大鄉鎮財政實(shí)力，加強城鎮基礎設施建設，提高公共服務(wù)水平，以吸引生產(chǎn)要素的集聚，促進(jìn)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成經(jīng)濟發(fā)展與城鎮建設的良性循環(huán)，加快縣域經(jīng)濟和農村城鎮化發(fā)展步伐。

（二）統收統支加激勵。

１、基本內容是收支統管、核定收支、超收獎勵、節支留用。具體做法：

（１）收支統管———縣級政府作為縣鄉財政主體，對適用范圍內的鄉鎮財政收支實(shí)行統一管理，鄉鎮作為縣財政的預算單位，主要負責收入征收和鄉鎮財務(wù)管理；鄉鎮財政收入由國稅、地稅、財政部門(mén)負責按屬地原則組織征收，集中上繳縣金庫，不再設立鄉鎮金庫；鄉鎮開(kāi)支由縣財政統一審核，統一撥付。（２）核定收支———縣財政對鄉鎮收支進(jìn)行分戶(hù)核算；鄉鎮機關(guān)事業(yè)單位職工、離退休人員的個(gè)人經(jīng)費支出，由縣財政根據標準核定，直接撥付，在適用范圍內實(shí)行統一政策；鄉鎮機關(guān)和公益事業(yè)單位運轉經(jīng)費支出，由縣財政按規定標準核定，包干使用；鄉鎮計劃生育、公共衛生、鄉村道路、補助村級支出和社會(huì )保障性支出，由縣財政根據政策規定統一核定；農業(yè)生產(chǎn)、農田水利等經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展支出，根據有關(guān)政策，由縣財政視財力情況統籌安排，列入財政預算，努力實(shí)現各鄉鎮間大致均等的社會(huì )服務(wù)水平。

（３）超收獎勵———縣財政根據鄉鎮經(jīng)濟發(fā)展實(shí)際，核定鄉鎮收入計劃，對于年度內組織收入超過(guò)核定計劃的鄉鎮，按超收額的一定比例給予獎勵，用于增加公用經(jīng)費或事業(yè)發(fā)展支出?？h財政在保證鄉鎮公用經(jīng)費基本支出的基礎上，還可以對公用經(jīng)費實(shí)行“分檔動(dòng)態(tài)管理”辦法，即對鄉鎮按其組織的財政收入進(jìn)行分檔，不同檔次適用不同的公用經(jīng)費標準，每年根據上一年組織收入情況重新確定檔次，“進(jìn)檔提高標準”，“退檔降低標準”，適度調動(dòng)鄉鎮發(fā)展經(jīng)濟、組織收入的積極性。

（４）節支留用———對鄉鎮核定支出后，鄉鎮通過(guò)壓減人員、厲行節約節省下來(lái)的支出留給鄉鎮自主支配使用。

２、適用范圍。經(jīng)濟發(fā)展水平和非農產(chǎn)業(yè)聚集度低，缺乏主體稅源，短期內不能成為區域經(jīng)濟發(fā)展中心，財政收入規模較?。ㄒ话愕?，目前鄉鎮全部財政收入低于５００萬(wàn)元），自有財力薄弱（目前本級一般預算收入加上級稅收返還一般在２００萬(wàn)元以下），除滿(mǎn)足鄉鎮正常經(jīng)費、社會(huì )事業(yè)基本支出外，可用于經(jīng)濟發(fā)展、城鎮建設的資金較少或沒(méi)有的鄉鎮。

３、體制功能。此種體制模式，是基于所適用鄉鎮自我發(fā)展、自我保障能力差的現實(shí)設計的，強化了縣級財政的主體地位，有利于縣級政府有效地引導投資方向，對縣域經(jīng)濟進(jìn)行整體協(xié)調，減少鄉鎮間的盲目競爭；有利于縣級統籌安排預算資金，增強困難鄉鎮基本支出保障能力，緩解縣鄉財政困難，維護社會(huì )穩定；有利于減輕困難鄉鎮財政平衡的壓力，集中精力提高社會(huì )管理和公共服務(wù)水平。

縣鄉財政體制原則上應當按以上兩種模式加以規范，尤其是對縣域內重點(diǎn)建制鎮應當實(shí)行相對規范的分稅制財政體制，對多數非農產(chǎn)業(yè)聚集度低的鄉鎮實(shí)行統收統支加激勵的財政體制。隨著(zhù)縣域經(jīng)濟整體發(fā)展水平的提高，農村中城鎮數量將逐步增加，適用分稅制財政體制的范圍應當逐步擴大。鑒于我省各地鄉鎮數量眾多、具體情況千差萬(wàn)別，完全實(shí)行以上兩種體制模式可能產(chǎn)生某種不適應性，因此，允許并鼓勵各市縣按照“三個(gè)有利于”的原則因地制宜地創(chuàng )造其他更適宜的過(guò)渡性鄉鎮財政體制模式。

對現有城鎮規模已經(jīng)相當大的重點(diǎn)獨立建制鎮，設區市可比照省擴權強縣的改革措施，試行給這些鎮以縣一級經(jīng)濟社會(huì )管理權限的辦法，涉及經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的重要公共事務(wù)管理由試點(diǎn)鎮直接對設區市。其具體體制內容，由設區市參照省擴權強縣改革辦法和本指導意見(jiàn)關(guān)于相對規范的分稅制體制確定。

四、其他相關(guān)問(wèn)題

（一）加強對縣與鄉鎮財政體制改革的領(lǐng)導，先行試點(diǎn)，分步推行。各級政府要充分認識縣鄉財政體制改革的重大意義，切實(shí)加強組織領(lǐng)導，積極穩妥地推進(jìn)改革工作。各設區市政府要按照本指導意見(jiàn)，認真分析轄區內縣鄉經(jīng)濟、財政發(fā)展狀況，研究制定轄區縣鄉財政體制改革的具體指導意見(jiàn)。各設區市選擇的農村綜合改革試點(diǎn)縣（市、區）在２００５年底以前完成改革方案制定和各項準備工作，從２００６年正式實(shí)施新的財政體制。其他縣也可以參照本指導意見(jiàn)自主進(jìn)行試點(diǎn)，擴權縣（市）應當積極試行。

為了防止改革過(guò)程中出現上級政府過(guò)度集中鄉鎮財力和財政收入劃分規則紊亂所產(chǎn)生的負效應，縣鄉財政體制改革方案要報上一級政府財政部門(mén)審核后執行?？h級政府要按照省市指導意見(jiàn)，具體研究制定本縣改革方案，征求設區市財政部門(mén)意見(jiàn)；擴權縣（市）財政體制改革方案直接征求省財政部門(mén)意見(jiàn)。設區市選擇規模較大的重點(diǎn)建制鎮進(jìn)行擴權強鎮試點(diǎn)方案，要報省財政部門(mén)審核。

（二）改革后，縣與鄉鎮財政體制要保持相對穩定，原則上要一定３年以上。實(shí)行統收統支加激勵財政體制的鄉鎮，具備實(shí)行分稅制條件后，應適時(shí)轉為實(shí)行分稅制財政體制。

（三）實(shí)行統收統支加激勵體制的鄉鎮預算定位問(wèn)題。此次改革后實(shí)行統收統支加激勵體制的鄉鎮，從財政方面已經(jīng)變?yōu)榭h政府的一個(gè)預算單位，負責按計劃組織收入和管理鄉、村支出。這類(lèi)鄉鎮財政所可以劃歸縣（市、區）財政局直接管理，承擔相應職能，按照縣財政核定的收支數編制所在鄉鎮的預算，并向鄉鎮人大報告預決算。

（四）妥善處理鄉鎮政府債務(wù)問(wèn)題。要以縣為單位做好鄉村債務(wù)清理工作，核實(shí)債權債務(wù)，分清債務(wù)性質(zhì)。屬于政府外債、農村金融風(fēng)險專(zhuān)項借款、財政周轉金等債務(wù)，縣財政要摸清底數，妥善安排，防止上級財政扣款沖擊預算平衡。對其他債務(wù)，分清責任，分類(lèi)處理、作出安排、逐步消化。同時(shí)要加強鄉鎮政府債務(wù)管理，嚴格防止鄉村兩級發(fā)生新債。

（五）認真落實(shí)財政供養人員總量控制工作，嚴格控編減員?？h鄉財政體制改革要與財政供養人員總量控制工作相結合。深化縣鄉機構改革，規范機構設置，合理確定鄉鎮行政和事業(yè)編制，嚴格控制人員；推進(jìn)事業(yè)單位清理整頓工作，積極探索多種分流人員方式，努力減輕縣鄉財政負擔。

（六）積極推進(jìn)預算管理改革，加強財政支出管理。深化部門(mén)預算、綜合預算、國庫集中收付和政府采購制度等項改革，探索支出績(jì)效考核方法，提高縣鄉財政管理水平、促進(jìn)縣與鄉鎮財政體制改革目標的實(shí)現。