瓊發(fā)〔2017〕32號《中共海南省委海南省人民政府關(guān)于加強耕地保護和改進(jìn)占補平衡的實(shí)施意見(jiàn)》

中共海南省委海南省人民政府關(guān)于加強耕地保護和改進(jìn)占補平衡的實(shí)施意見(jiàn)




瓊發(fā)〔2017〕32號

黨中央、國務(wù)院高度重視耕地保護工作，要求堅持最嚴格的耕地保護制度，像保護大熊貓一樣保護耕地，將耕地占補平衡作為落實(shí)最嚴格耕地保護制度的重要內容。近年來(lái)，我省按照黨中央、國務(wù)院決策部署，積極采取措施，嚴守耕地紅線(xiàn)，嚴格落實(shí)占補平衡制度，耕地保護工作取得顯著(zhù)成效。隨著(zhù)國際旅游島建設持續深入推進(jìn)，我省耕地后備資源不斷減少，實(shí)現耕地占補平衡、占優(yōu)補優(yōu)的難度日趨加大，耕地保護任務(wù)依然艱巨。為貫徹落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強耕地保護和改進(jìn)占補平衡的意見(jiàn)》(中發(fā)〔2017〕4號)、省第七次黨代會(huì )及省委七屆二次全會(huì )精神，切實(shí)把最嚴格的耕地保護和占補平衡制度落到實(shí)處，進(jìn)一步加強生態(tài)文明建設，譜寫(xiě)美麗中國海南篇章，結合我省實(shí)際，提出如下實(shí)施意見(jiàn)：

一、總體要求

(一)指導思想。全面貫徹黨的十九大精神，以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，緊緊圍繞統籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調推進(jìn)“四個(gè)全面”戰略布局，牢固樹(shù)立綠水青山就是金山銀山理念，堅定不移實(shí)施生態(tài)立省戰略，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，充分發(fā)揮特區優(yōu)勢，將耕地保護納入省及市縣總體規劃，堅持“多規合一”一張藍圖干到底，著(zhù)力加強耕地數量、質(zhì)量、生態(tài)、效益“四位一體”保護，著(zhù)力加強耕地管控、建設、激勵多措并舉保護，采取更加有力措施，依法加強耕地占補平衡規范管理，確保實(shí)現耕地占補平衡、守住耕地保護紅線(xiàn)，為加快建設經(jīng)濟繁榮、社會(huì )文明、生態(tài)宜居、人民幸福的美好新海南構筑更加堅實(shí)的資源基礎。

(二)基本原則

——堅持生態(tài)優(yōu)先。按照山水林田湖是一個(gè)生命共同體的理念，將耕地保護作為生態(tài)文明建設的重要組成部分，為建設美好新海南打牢生態(tài)基礎，樹(shù)立保護耕地就是保護生態(tài)的意識，科學(xué)劃定耕地保護紅線(xiàn)，實(shí)行嚴格的規劃管控，已經(jīng)確定的耕地紅線(xiàn)絕不能突破，已經(jīng)劃定的永久基本農田絕不能隨便占用。

——堅持嚴格管護。強化耕地保護意識，強化土地用途管制，強化耕地質(zhì)量保護與提升，堅決落實(shí)占一補一、占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田要求，確保耕地占補平衡中補充耕地數量不減少、質(zhì)量不降低。

——堅持節約集約。優(yōu)先利用存量建設用地，節約利用新增建設用地，嚴控增量、盤(pán)活存量、優(yōu)化結構、提高效率，實(shí)行建設用地總量和強度雙控，提高土地節約集約利用水平，做到不重復建設、不浪費資源、不粗制濫造，以更少的耕地占用、更少的土地投入支撐經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展。

——堅持統籌協(xié)調。充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，強化耕地保護主體責任，健全利益調節機制，激勵約束并舉，完善監管考核制度，實(shí)現耕地保護與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展、生態(tài)文明建設相統籌，耕地保護責權利相統一。

——堅持改革創(chuàng )新。適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)和供給側結構性改革要求，突出底線(xiàn)思維、問(wèn)題導向、靶向施策，改進(jìn)耕地占補平衡管理方式，完善耕地保護和占補平衡制度，拓寬耕地后備資源來(lái)源，拓寬補充耕地途徑，注重社會(huì )資金的運用，建立占用優(yōu)質(zhì)耕地補改結合、補充耕地指標交易調節機制，促進(jìn)耕地保護與經(jīng)濟建設協(xié)調發(fā)展。

(三)總體目標。牢牢守住耕地保護紅線(xiàn)，確保實(shí)有耕地數量基本穩定、質(zhì)量有提升。到2020年，全省耕地保有量不少于1072萬(wàn)畝，永久基本農田保護面積不少于909萬(wàn)畝，確保建成477萬(wàn)畝高標準農田。不斷完善耕地保護和占補平衡政策制度體系，破解占補平衡難題，形成有利于加強保護和管理的耕地保護新格局，實(shí)現耕地保護與經(jīng)濟發(fā)展相統一。

二、嚴格控制建設占用耕地

(四)加強土地規劃、計劃及用途管控。結合“多規合一”改革，發(fā)揮規劃整體管控作用，科學(xué)劃定耕地保護紅線(xiàn)，實(shí)行嚴格保護;劃定耕地開(kāi)墾區，實(shí)行“以補定占”的耕地占補平衡制度;優(yōu)化建設用地布局，從嚴核定新增建設用地規模，從嚴控制建設占用耕地特別是優(yōu)質(zhì)耕地。完善土地利用計劃管理體系，建立土地利用效益評價(jià)考核機制，對建設用地存量規模較大、利用粗放、產(chǎn)出效益低、補充耕地能力不足的市縣，適當調減新增建設用地計劃。從土地規劃、用地計劃上確保我省十二個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、六類(lèi)產(chǎn)業(yè)園區、“五網(wǎng)”基礎設施、“美麗海南百鎮千村”等項目建設。堅持農地農用原則，嚴格實(shí)行非農建設占用耕地的轉用管控，嚴禁借“租賃”“流轉”之機擅自改變農用地用途進(jìn)行非農建設。切實(shí)銜接好土地行政執法與刑事司法工作，嚴厲打擊破壞、占用耕地違法犯罪行為。

(五)嚴格永久基本農田劃定和保護。各市縣應按照耕地質(zhì)量等別從高到低的順序，優(yōu)先將糧食生產(chǎn)功能區和重要農產(chǎn)品生產(chǎn)保護區范圍內的耕地，以及鐵路、公路等交通沿線(xiàn)和城鎮、村莊周邊的優(yōu)質(zhì)耕地劃定為永久基本農田。將永久基本農田劃定作為總體規劃內容，在海南省總體規劃及各市縣總體規劃批準前先行核定并上圖入庫、落地到戶(hù)，并與農村土地承包經(jīng)營(yíng)權確權登記相結合，將永久基本農田記載到農村土地承包經(jīng)營(yíng)權證書(shū)上。永久基本農田一經(jīng)劃定，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或改變用途。一般建設項目不得占用永久基本農田，重大建設項目選址確實(shí)難以避讓永久基本農田的，在可行性研究階段，必須對占用的必要性、合理性和補劃方案的可行性進(jìn)行嚴格論證，通過(guò)國土資源部用地預審;農用地轉用和土地征收依法依規報國務(wù)院批準并補劃數量質(zhì)量相當的永久基本農田。嚴禁通過(guò)擅自調整市縣總體規劃，規避占用永久基本農田的審批。

(六)強化節約集約用地、減少建設占用耕地。堅持最嚴格的節約集約用地制度，實(shí)施建設用地總量和強度雙控行動(dòng)，落實(shí)“十三五”時(shí)期建設用地總量和單位國內生產(chǎn)總值占用建設用地面積下降20%的目標任務(wù)。盤(pán)活利用存量建設用地，繼續深入開(kāi)展全省存量國有建設用地清理處置工作，全面查清存量國有建設用地數量、分布、開(kāi)發(fā)利用等情況，有效處置和盤(pán)活利用閑置土地和低效用地。建立完善全省存量建設用地監測平臺及實(shí)時(shí)監管機制，及時(shí)發(fā)現并處置閑置土地。全面實(shí)行商品住宅用地供應計劃管理，在保障省內居民住房基礎上，進(jìn)一步減縮商品住宅用地規模。加快推進(jìn)三亞市建設用地二級市場(chǎng)改革試點(diǎn)，完善競爭、有序的土地市場(chǎng)體系，引導產(chǎn)能過(guò)剩和“僵尸企業(yè)”用地退出、轉產(chǎn)和兼并重組。 嚴格執行土地使用標準，規范建設項目節地評價(jià)，推廣應用節地技術(shù)和節地模式，建立健全健康休閑產(chǎn)業(yè)用地標準體系，項目建設應優(yōu)先盤(pán)活選用存量建設用地，控制新增建設用地規模，盡量不占或少占耕地。

三、改革創(chuàng )新耕地占補平衡管理

(七)嚴格落實(shí)耕地占補平衡責任。完善耕地占補平衡責任落實(shí)機制。各市縣政府是本行政區域內落實(shí)耕地占補平衡的責任主體，政府主要負責人是第一責任人，對當地耕地占補平衡工作負總責。各市縣政府應結合規劃期內建設項目占用耕地情況及本行政區域內耕地后備資源情況，制定耕地占補方案和年度實(shí)施計劃，采取有效措施予以落實(shí)。非農建設占用耕地的，建設單位是補充耕地義務(wù)人，必須依法履行補充耕地義務(wù)，無(wú)法自行補充數量、質(zhì)量相當耕地的，應當按規定足額繳納耕地開(kāi)墾費。建設項目占用耕地所在市縣政府負責組織實(shí)施土地整治，通過(guò)土地整理、復墾、開(kāi)發(fā)等推進(jìn)高標準農田建設，增加耕地數量、提升耕地質(zhì)量，以市縣自行平衡為主、省內易地調劑為輔，落實(shí)補充耕地任務(wù)。對于實(shí)施國家重大建設項目造成的補充耕地缺口，按規定積極爭取國家統籌補充耕地指標。完善耕地開(kāi)墾費收繳使用管理辦法，建立耕地開(kāi)墾費收繳標準定期調整機制，保障耕地開(kāi)墾資金。加強耕地開(kāi)墾費收繳使用管理，禁止擅自減免、緩交和截留、擠占、挪用耕地開(kāi)墾費。

(八)創(chuàng )新耕地占補后備資源形成機制。在市縣總體規劃中，落實(shí)省級總體規劃確定的25.48萬(wàn)畝耕地開(kāi)墾區劃定任務(wù)，將耕地后備資源納入耕地開(kāi)墾區，并運用“多規合一”調整機制，保持規劃期內耕地開(kāi)墾區總量動(dòng)態(tài)平衡，建立有效的耕地占補后備資源形成機制。拓寬補充耕地來(lái)源，在嚴格保護生態(tài)前提下，科學(xué)劃定耕地后備資源范圍，坡度25度以下、未納入林地控制線(xiàn)且未按耕地管理、種植短期作物的園地及牧草地，符合實(shí)施土地整治條件的，可納入耕地后備資源。

(九)拓展補充耕地途徑。統籌安排耕地開(kāi)墾費、土地復墾費、新增建設用地土地有償使用費、用于農業(yè)土地開(kāi)發(fā)的土地出讓收入及其他涉農資金，用于實(shí)施土地整治、高標準農田建設、城鄉建設用地增減掛鉤、歷史遺留工礦廢棄地復墾等，新增耕地經(jīng)市縣政府組織核定后可用于落實(shí)補充耕地任務(wù)。鼓勵市縣統籌使用相關(guān)資金實(shí)施土地整治和高標準農田建設。充分發(fā)揮財政資金作用，完善多元投資機制，鼓勵采取政府和社會(huì )資本合作(PPP)模式及其他利用社會(huì )資本方式，引導企業(yè)、農村集體經(jīng)濟組織、農民和新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體等，根據土地整治規劃投資或參與土地整治項目，多渠道落實(shí)補充耕地任務(wù)。實(shí)施土地整治項目涉及占用土地及地上青苗附作物的，可由市縣政府根據實(shí)際情況給予適當補償，相關(guān)費用納入土地整治項目工程概算。

(十)實(shí)施“補改結合”落實(shí)耕地占補平衡。因受資源條件限制，確實(shí)難以做到“占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田”的，按照中央政策規定，堅持政府主導、尊重農民意愿、積極穩妥推進(jìn)原則，通過(guò)補改結合，在確保補足耕地數量基礎上，結合實(shí)施現有耕地提質(zhì)改造，落實(shí)耕地占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田的要求。建設項目占用旱地的，可用耕地開(kāi)墾項目形成的旱地指標直接補充;占用水田的，可用耕地開(kāi)墾項目形成的水田指標補充，也可用耕地開(kāi)墾項目形成的旱地指標和旱地改造水田新增水田指標共同補充，實(shí)現耕地占補數量、質(zhì)量雙平衡。

(十一)強化全省耕地占補平衡指標統籌管理。各市縣政府負責統籌落實(shí)本市縣年度補充耕地任務(wù)，確保建設占用耕地及時(shí)保質(zhì)保量補充到位,優(yōu)先保障十二個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、六類(lèi)產(chǎn)業(yè)園區、“五網(wǎng)”基礎設施等項目占補平衡需求。市縣政府難以在本行政轄區內實(shí)現耕地占補平衡的，可在省域內耕地后備資源豐富的市縣調劑補充。建立公開(kāi)高效的耕地占補平衡市場(chǎng)調節機制，建立全省統一的補充耕地指標公開(kāi)交易市場(chǎng)，制定市場(chǎng)交易規則，規范市場(chǎng)交易程序，確保補充耕地指標有序交易。完善價(jià)格形成機制，綜合考慮補充耕地成本、資源保護補償和管護費用等因素，制定調劑指導價(jià)格。建立并完善“全省一盤(pán)棋”的耕地占補平衡統籌管理機制，統籌省級財政資金，實(shí)施省級耕地開(kāi)墾項目，對市縣組織實(shí)施的耕地開(kāi)墾和提質(zhì)改造項目新增的耕地指標，按2:8比例分配，分別納入省級、項目所在市縣耕地指標儲備庫。省級園區飛地項目涉及占用耕地的，經(jīng)飛入地與飛出地市縣政府協(xié)商一致，允許由飛出地市縣政府落實(shí)補充耕地義務(wù)。

(十二)強化補充耕地質(zhì)量管控及后期管護。市縣政府要加強對土地整治和高標準農田建設項目的全程管理，規范項目規劃設計，強化項目日常監管和施工監理。項目竣工驗收時(shí)，按照項目管理相關(guān)規定和標準規范，做好項目竣工驗收，嚴格認定新增耕地數量，評定新增耕地質(zhì)量。經(jīng)驗收合格的新增耕地，應當及時(shí)在年度土地利用變更調查中進(jìn)行地類(lèi)變更。省相關(guān)部門(mén)要做好對市縣補充耕地的檢查復核，確保數量質(zhì)量到位，對補充耕地數量弄虛作假、質(zhì)量不符合農業(yè)生產(chǎn)基本條件的市縣，耕地保護責任目標考核不予通過(guò)。按照建管并重、權責明確、政府主導、群眾參與原則，加強補充耕地后期管護，落實(shí)資金、明確責任，確保補充耕地長(cháng)期持續發(fā)揮效益，實(shí)現耕地提高產(chǎn)能、農民增加收入。有條件的地區可以探索市場(chǎng)化手段，采取向社會(huì )購買(mǎi)服務(wù)的方式委托專(zhuān)業(yè)單位進(jìn)行管護，加強耕地后期管護工作。

四、推進(jìn)耕地質(zhì)量提升和保護

(十三)大力推進(jìn)高標準農田建設。根據全國高標準農田建設總體規劃和全國土地整治規劃的安排，由省發(fā)改部門(mén)組織完善全省高標準農田建設規劃、省國土部門(mén)編制全省“十三五”土地整治規劃，分解落實(shí)高標準農田建設任務(wù)，市縣政府及省直各相關(guān)部門(mén)要按照職責分工，大力推進(jìn)高標準農田建設，全面完成國家下達的高標準農田建設任務(wù)，增加耕地面積，改善農業(yè)生產(chǎn)條件，提高農業(yè)綜合生產(chǎn)能力。建立政府主導、社會(huì )參與的工作機制，探索實(shí)行委托代建、購買(mǎi)服務(wù)等方式，支持專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、家庭農場(chǎng)、農民合作社和農業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體投資建設高標準農田，充分調動(dòng)社會(huì )力量積極性。高標準農田建設情況要統一納入國土資源遙感監測“一張圖”和綜合監管平臺，實(shí)行在線(xiàn)監管，統一評估考核。

(十四)實(shí)施耕地質(zhì)量保護與提升工程。全面推進(jìn)建設占用耕地耕作層剝離再利用,各市縣政府應當組織實(shí)施對本行政區域內建設項目占用耕地特別是基本農田的耕作層進(jìn)行剝離，用于補充耕地質(zhì)量建設。在建設項目可行性研究階段，建設用地單位要將耕作層剝離和存放等費用列入工程概算。建設用地報批時(shí)，要將建設用地單位編制項目用地耕作層剝離工作方案、耕作層剝離經(jīng)費預算作為建設用地報批審查的重要內容。要將中低質(zhì)量的耕地納入高標準農田建設范圍，實(shí)施提質(zhì)改造，在確保補充耕地數量的同時(shí)，提高耕地質(zhì)量。加強新增耕地后期培肥改良，綜合采取工程、生物、農藝等措施，開(kāi)展退化耕地綜合治理、污染耕地阻控修復等，加速土壤熟化提質(zhì)，實(shí)施測土配方施肥，強化土壤肥力保護，有效提高耕地產(chǎn)能。

(十五) 統籌推進(jìn)耕地休養生息。對25度以上坡耕地、嚴重沙化耕地、中部山區河道旁臺地、重要水源地15-25度坡耕地、嚴重污染耕地等有序開(kāi)展退耕還林還草，重點(diǎn)在中部山區市縣符合條件區域開(kāi)展退耕還林還草，已劃入退耕還林還草范圍的耕地不再劃為永久基本農田，不得將已退耕還林還草的土地納入土地整治項目。加大輪作休耕耕地保護和改造力度，優(yōu)先納入高標準農田建設范圍。因地制宜實(shí)行免耕少耕、深松淺翻、深施肥料、輪作套作的保護性耕地制度，提高土壤有機質(zhì)含量，平衡土壤養分，實(shí)現用地與養地結合，多措并舉保護提升耕地產(chǎn)能。

(十六) 開(kāi)展耕地質(zhì)量等別調查評價(jià)與監測。各市縣政府要落實(shí)保障資金，組織技術(shù)單位對本行政區域建設完成的土地整治項目耕地質(zhì)量等別進(jìn)行更新評價(jià)，全面掌握耕地現狀變化及耕地質(zhì)量建設引起的耕地質(zhì)量等別變化情況。開(kāi)展耕地質(zhì)量等別年度監測評價(jià)工作，掌握耕地質(zhì)量等別漸變區的耕地質(zhì)量等別與產(chǎn)能變化情況，為科學(xué)實(shí)施耕地保護提供監測依據。

五、建立健全耕地保護補償機制

(十七)加強對耕地保護責任主體的補償激勵。積極探索建立耕地保護補償新機制，運用經(jīng)濟手段調動(dòng)耕地保護責任主體積極性,實(shí)現耕地保護目標任務(wù)。積極推進(jìn)涉農資金整合，綜合考慮耕地保護面積、耕地質(zhì)量狀況、糧食播種面積、糧食產(chǎn)量和糧食商品率，以及耕地保護任務(wù)量等因素，統籌安排資金，按照誰(shuí)保護、誰(shuí)受益的原則，加大耕地保護補償力度。鼓勵市縣統籌安排財政資金，對承擔耕地保護任務(wù)的農村集體經(jīng)濟組織及農戶(hù)給予獎補。獎補資金發(fā)放要與耕地保護責任落實(shí)情況掛鉤，主要用于農田基礎設施后期管護與修繕、地力培育、耕地保護管理等。

(十八)實(shí)行跨地區補充耕地的利益調節。在保護生態(tài)條件的前提下，支持耕地后備資源豐富的市縣有序推進(jìn)土地整治增加耕地，補充耕地指標可向省域內其他市縣調劑，補充耕地指標調劑收益由市縣政府通過(guò)預算安排用于耕地保護、農業(yè)生產(chǎn)和農村經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展。支持占用耕地市縣在支付補充耕地指標調劑費用基礎上，通過(guò)實(shí)施產(chǎn)業(yè)轉移、支持基礎設施建設等多種方式，對口扶持補充耕地市縣，調動(dòng)補充耕地市縣保護耕地的積極性。補充耕地指標可采取市場(chǎng)化配置方式，以實(shí)現補充耕地指標調劑收益和保護耕地效益雙提升。

六、強化保障措施和監管考核

(十九)加強組織領(lǐng)導。建立黨委領(lǐng)導、政府負責、部門(mén)協(xié)調、公眾參與、上下聯(lián)動(dòng)的共同責任機制，各級黨委和政府要樹(shù)立保護耕地的強烈意識，切實(shí)擔負起主體責任，采取積極有效措施，嚴格源頭控制，強化過(guò)程監管，確保本行政區域耕地保護責任目標全面落實(shí)。各級政府主要負責人要承擔起耕地保護第一責任人的責任，組織相關(guān)部門(mén)按照職責分工履職盡責，充分調動(dòng)農村集體經(jīng)濟組織、農民和新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體保護耕地的積極性，形成保護耕地合力。

(二十)嚴格監督檢查。充分利用國土資源遙感監測“一張圖”和綜合監管平臺，加強對永久基本農田動(dòng)態(tài)監測，加強對土地整治過(guò)程中的生態(tài)環(huán)境保護，強化耕地保護全流程監管。加強耕地保護信息化建設，建立耕地保護數據與信息部門(mén)共享機制。健全土地執法聯(lián)動(dòng)協(xié)作機制，嚴肅查處土地違法違規行為。加強對市縣政府實(shí)施總體規劃、履行耕地保護目標責任、健全耕地保護制度等情況的監督檢查。

(二十一)推動(dòng)完善相關(guān)法規政策制度。運用國家賦予我省的特區立法權，推動(dòng)加強耕地保護和占補平衡改革立法。同時(shí)，研究制定耕地提質(zhì)改造、旱地改水田的建設標準、補充耕地指標交易管理辦法、耕作層土壤剝離再利用指導意見(jiàn)等政策文件，為加強耕地保護和占補平衡工作提供制度保障。

(二十二)建立完善責任目標考核機制。完善耕地保護責任目標考核辦法，將耕地與永久基本農田劃定保護情況、高標準農田建設任務(wù)完成情況、補充耕地任務(wù)完成情況、耕地占補平衡落實(shí)情況等納入考核內容，健全考核評價(jià)體系，實(shí)行耕地數量與質(zhì)量考核并重。經(jīng)省政府批準下達市縣政府耕地保護責任目標，作為考核依據。建立完善政府領(lǐng)導干部耕地保護離任審計制度，建立耕地保護責任目標考核獎勵和問(wèn)責機制，考核結果作為領(lǐng)導干部實(shí)績(jì)考核、生態(tài)文明建設目標評價(jià)考核的重要內容。實(shí)行耕地保護黨政同責，對履職不力、監管不嚴、失職瀆職的，依紀依規追究黨政領(lǐng)導責任。

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