豫政〔2014〕89號《河南省人民政府關(guān)于推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式的指導意見(jiàn)》

河南省人民政府關(guān)于推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式的指導意見(jiàn)

豫政〔2014〕89號

各省轄市、省直管縣(市)人民政府,省人民政府各部門(mén):

為貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì )和省委九屆七次全會(huì )精神,鼓勵社會(huì )資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權等方式參與我省重大基礎設施和公共服務(wù)項目投資運營(yíng),拓寬城鎮化建設融資渠道,提高公共產(chǎn)品供給能力和效率,促進(jìn)政府職能加快轉變,現就推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式提出如下指導意見(jiàn):

一、充分認識推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式的重要意義

政府和社會(huì )資本合作模式是政府和社會(huì )資本在基礎設施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(cháng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì )資本承擔設計、建設、運營(yíng)、維護基礎設施的大部分工作,并通過(guò)“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報;政府部門(mén)負責基礎設施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監管,以保證公共利益最大化。推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式,是推進(jìn)新型城鎮化建設的重要手段,是加快政府職能轉變的客觀(guān)需要,是構建現代財政制度的內在要求。推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式,向社會(huì )資本開(kāi)放基礎設施和公共服務(wù)項目,可以拓寬城鎮化建設融資渠道,有利于整合社會(huì )資源,盤(pán)活社會(huì )存量資本,激發(fā)民間投資活力,拓展企業(yè)發(fā)展空間,提升經(jīng)濟增長(cháng)動(dòng)力,促進(jìn)經(jīng)濟結構調整和轉型升級;能夠將政府的發(fā)展規劃、市場(chǎng)監管、公共服務(wù)與社會(huì )資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng )新動(dòng)力有機結合,減少政府對微觀(guān)事務(wù)的過(guò)度參與,提高公共服務(wù)質(zhì)量與效率;有利于確定政府與市場(chǎng)的邊界,促進(jìn)簡(jiǎn)政放權,更好地實(shí)現政府職能轉變。

二、推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式的指導思想和基本原則

(一)指導思想。貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì )、省委九屆七次全會(huì )精神,鼓勵社會(huì )資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權等方式參與城市基礎設施和公共服務(wù)項目投資運營(yíng),拓寬城鎮化建設資金渠道,提高公共產(chǎn)品供給質(zhì)量和效率,激發(fā)社會(huì )資本活力,加快轉變政府職能,實(shí)現經(jīng)濟效益和社會(huì )效益共同提高。

(二)基本原則。一是權責對等原則。樹(shù)立符合市場(chǎng)經(jīng)濟要求的契約精神,嚴格按照合同辦事。充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用,按照“風(fēng)險由最適宜的一方來(lái)承擔”的原則,合理分配項目風(fēng)險,項目設計、建設、財務(wù)、運營(yíng)維護等商業(yè)風(fēng)險原則上由社會(huì )資本承擔,政策、法律和最低需求風(fēng)險等由政府承擔。政府不得承諾給予社會(huì )資本過(guò)多補貼,不兜底市場(chǎng)風(fēng)險。

二是科學(xué)決策原則。在項目選擇時(shí)進(jìn)行充分評估論證,與傳統的政府直接建設運營(yíng)方式進(jìn)行比較分析,確保采用政府和社會(huì )資本合作模式后,能夠提高服務(wù)質(zhì)量和效率,或降低使用者成本,增強決策科學(xué)性。

三是激勵相容原則。綜合考慮項目財務(wù)效益和社會(huì )效益,建立收益分配和績(jì)效考核制度,一方面通過(guò)動(dòng)態(tài)調整收費定價(jià)或政府補貼,確保社會(huì )資本回報合理,項目可持續運營(yíng)。另一方面建立嚴格的績(jì)效評價(jià)機制,對提供的公共服務(wù)質(zhì)量和資金使用效率等進(jìn)行綜合評價(jià),確保項目建設運營(yíng)達到預期效果。

四是互利共贏(yíng)原則。充分考慮社會(huì )公共需求和政府管理需求,合理照顧企業(yè)業(yè)務(wù)拓展和投資回報,確立社會(huì )效益和經(jīng)濟效益的長(cháng)遠發(fā)展目標,有效平衡經(jīng)濟與社會(huì )效益,實(shí)現政府、社會(huì )資本和社會(huì )公眾共贏(yíng)。

三、推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式的重點(diǎn)任務(wù)

(一)積極開(kāi)展項目示范。各級政府要在科學(xué)評估本地公共服務(wù)需求的基礎上,積極探索運用規范的政府和社會(huì )資本合作模式建設一批基礎設施和公共服務(wù)示范項目。示范項目應重點(diǎn)選擇價(jià)格調整機制相對靈活、市場(chǎng)化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長(cháng)期穩定的項目,如城市供水、燃氣、污水和垃圾處理、地下綜合管廊、高速公路、軌道交通、保障性安居工程、職業(yè)教育、醫療和養老服務(wù)等項目,優(yōu)先選擇收費定價(jià)機制透明、有穩定現金流的項目。對已建成的項目,可采用政府和社會(huì )資本合作模式,通過(guò)項目轉讓、重組等方式進(jìn)行升級改造。各級政府要結合本地需要,積極篩選擬實(shí)施的示范項目,建立本級項目備選庫,并統籌考慮項目成熟度、可示范程度等因素,分批次向社會(huì )公布推介入庫項目。

(二)加強項目評估論證。各級政府或授權實(shí)施單位要對擬采用政府和社會(huì )資本合作模式的項目進(jìn)行評估論證和篩選,對不同合作方式所對應的資本結構、運行成本及可獲得的利潤進(jìn)行綜合分析,對項目的定價(jià)調價(jià)機制、責任風(fēng)險分擔、產(chǎn)出質(zhì)量與效益、績(jì)效目標實(shí)現、運營(yíng)維護成本、融資方案和中長(cháng)期財政補貼等進(jìn)行重點(diǎn)評估,平衡項目財務(wù)效益和社會(huì )效益。必要時(shí)可委托專(zhuān)業(yè)機構提供咨詢(xún)。

(三)擇優(yōu)選擇合作伙伴。各級政府或授權實(shí)施單位要按照《中華人民共和國政府采購法》及有關(guān)規定組織開(kāi)展招標,同等對待各類(lèi)投資主體,對合作伙伴需要滿(mǎn)足的條件提出明確要求,綜合評估合作伙伴專(zhuān)業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗和財務(wù)實(shí)力等因素,擇優(yōu)選擇誠實(shí)守信、安全可靠的合作伙伴。政府或授權實(shí)施單位在項目前期論證階段,要對有意向參與項目合作的社會(huì )資本開(kāi)放,促進(jìn)社會(huì )資本積極參與項目前期工作;要鼓勵和引導金融機構提前介入,為項目提供融資、保險等服務(wù)。

(四)規范項目合同管理。各級政府或授權實(shí)施單位與項目合作伙伴在平等協(xié)商、依法合規的基礎上訂立項目合同,明確項目功能、績(jì)效要求、付款方式、風(fēng)險分擔、收益調整、爭議解決程序、退出機制、監督管理等事項。省財政廳要制定標準化的項目合同文本。各地在訂立具體合同時(shí),要因地制宜完善合同條款,確保合同內容全面、規范、有效。

(五)完善項目支持政策。各級政府可結合自身財力狀況,因地制宜給予政府和社會(huì )資本合作項目前期費用補貼、資本補助等多種形式的資金支持,鼓勵金融機構開(kāi)發(fā)適合項目的融資、保險等金融產(chǎn)品。對項目收入不能覆蓋成本和收益,但社會(huì )效益較好的項目,各級政府可給予適當財政補貼。財政補貼要綜合考慮產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格、建造成本、運營(yíng)費用、實(shí)際收益率、財政中長(cháng)期承受能力等因素合理確定。財政補貼要從“補建設”向“補運營(yíng)”逐步轉變,探索建立動(dòng)態(tài)補貼機制,將財政補貼等支出按性質(zhì)分類(lèi)納入同級政府預算,并在中期財政規劃中予以統籌考慮。

(六)加強債務(wù)風(fēng)險管理。各級政府要根據中長(cháng)期財政規劃和項目全生命周期內的財政支出,對政府付費或提供財政補貼等支持的項目進(jìn)行財政承受能力論證。在明確項目收益與風(fēng)險分擔機制時(shí),要綜合考慮政府風(fēng)險轉移意向、支付方式和市場(chǎng)風(fēng)險管理能力等要素,量力而行,減少政府不必要的財政負擔。省財政廳要建立統一的項目名錄管理制度和財政補貼支出統計監測制度,按照政府性債務(wù)管理要求,依法嚴格控制政府或有債務(wù),切實(shí)防范和控制財政風(fēng)險。

四、加強組織領(lǐng)導

(一)健全工作協(xié)調機制。省政府成立政府和社會(huì )資本合作模式推廣運用工作領(lǐng)導小組,統一協(xié)調部署全省政府和社會(huì )資本合作模式推廣運用工作。領(lǐng)導小組下設辦公室,辦公室設在省財政廳,具體履行政策制訂、業(yè)務(wù)指導、運營(yíng)補貼、信息管理、宣傳培訓等職責,并會(huì )同有關(guān)部門(mén)加強對項目運營(yíng)的監督指導。發(fā)展改革、住房城鄉建設、交通運輸、國土資源、環(huán)保、水利、衛生計生、教育、審計等行業(yè)主管或監管部門(mén),在各自職責范圍內牽頭做好本行業(yè)合作項目的篩選工作,參與項目過(guò)程管理,依法履行監管職責。市、縣級政府要建立相應的工作協(xié)調機制,明確職責分工和工作目標要求,為推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式提供組織保障。

(二)加強培訓指導力度。各級政府要大力宣傳政府和社會(huì )資本合作的工作理念和方法,調動(dòng)政府部門(mén)、市場(chǎng)主體和社會(huì )公眾參與政府和社會(huì )資本合作項目的積極性,形成良好的社會(huì )氛圍。要大力加強政府和社會(huì )資本合作項目實(shí)施能力建設,注重引進(jìn)和培育高層次專(zhuān)業(yè)人才,提升項目組織實(shí)施質(zhì)量。要及時(shí)向社會(huì )發(fā)布相關(guān)政策,公開(kāi)市場(chǎng)準入和投資等方面的信息。省財政廳要會(huì )同有關(guān)部門(mén)在項目論證、交易結構設計、合作伙伴選擇、融資安排、合同管理、運營(yíng)監管、績(jì)效評價(jià)等工作環(huán)節,為市、縣級政府提供全方位的業(yè)務(wù)指導和技術(shù)支撐,確保合作項目規范有序實(shí)施。

(三)強化政府管理職責。各級政府作為推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式工作的責任主體,要明確職責分工,抓好工作落實(shí)。要圍繞提高行政效率和工作質(zhì)量,加強對項目實(shí)施重點(diǎn)環(huán)節的制約和監督。要加強對項目提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量的監管,建立政府、服務(wù)使用者共同參與的綜合性評價(jià)體系,對項目的運營(yíng)管理、公共服務(wù)質(zhì)量、公眾滿(mǎn)意度等進(jìn)行績(jì)效評價(jià),評價(jià)情況依法對外公開(kāi),接受社會(huì )監督。根據績(jì)效評價(jià)情況,依據合同約定對價(jià)格、補貼等進(jìn)行調整,激勵社會(huì )資本通過(guò)管理創(chuàng )新、技術(shù)創(chuàng )新提高公共服務(wù)質(zhì)量。
 

河南省人民政府

2014年11月27日

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