浙政辦發(fā)〔2015〕9號《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式(PPP模式)的指導意見(jiàn)》

浙江省人民政府辦公廳關(guān)于推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式的指導意見(jiàn)

發(fā)布時(shí)間：2015-01-31 發(fā)布機構：省政府辦公廳文號：浙政辦發(fā)〔2015〕9號

各市、縣（市、區）人民政府，省政府直屬各單位：

為貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì )精神，深化投融資體制改革和預算管理制度改革，加強地方政府性債務(wù)管理，促進(jìn)政府職能轉變，根據《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng )新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會(huì )投資的指導意見(jiàn)》（國發(fā)〔2014〕60號）等文件要求，經(jīng)省政府同意，現就推廣運用政府和社會(huì )資本合作（Public Private Partnership，簡(jiǎn)稱(chēng)PPP）模式，鼓勵和吸引社會(huì )資本參與基礎設施建設和運營(yíng)，提高公共產(chǎn)品質(zhì)量與效率，提出如下意見(jiàn)：


一、總體要求

政府和社會(huì )資本合作模式是指政府和社會(huì )資本為建設基礎設施及提供公共服務(wù)而建立的長(cháng)期合作關(guān)系和制度安排。推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式，有利于創(chuàng )新投融資機制，拓寬社會(huì )資本投資渠道；有利于發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，增強經(jīng)濟增長(cháng)內生動(dòng)力；有利于加快政府職能轉變，提高社會(huì )治理能力。
　　
（一）指導思想。

全面貫徹落實(shí)黨的十八大、十八屆三中、四中全會(huì )和省委十三屆四次、五次和六次全會(huì )精神，按照中央和省委、省政府決策部署，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，打破行業(yè)壟斷和市場(chǎng)壁壘，加快政府職能轉變，推進(jìn)政府與社會(huì )資本合作，進(jìn)一步鼓勵社會(huì )投資特別是民間投資，盤(pán)活存量、用好增量，推進(jìn)基礎設施建設，提高公共產(chǎn)品質(zhì)量與效率。

（二）基本原則。

1．政府主導，市場(chǎng)運作。厘清政府與市場(chǎng)邊界，政府做好政策制訂、發(fā)展規劃和市場(chǎng)監管，社會(huì )資本承擔項目的建設、運營(yíng)和維護，構建協(xié)作與監督相結合的政府和社會(huì )資本合作機制。

2．風(fēng)險分擔，互利共贏(yíng)。建立健全激勵與約束相結合的風(fēng)險分擔和利益補償機制，充分考慮社會(huì )資本合理收益，切實(shí)維護公共利益。

3．積極穩妥，有序推進(jìn)。探索運用規范的政府和社會(huì )資本合作模式，不斷完善制度體系，規范項目操作流程，有序推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作。


二、主要任務(wù)

（一）做好項目?jì)洹?/span>

適宜采用政府和社會(huì )資本合作模式的項目，具有價(jià)格調整機制相對靈活、市場(chǎng)化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長(cháng)期穩定等特點(diǎn)。各地要按照本地區基礎設施建設和公共服務(wù)需要，兼顧資源有效配置及項目合理布局，重點(diǎn)關(guān)注交通、水利、市政公用事業(yè)、保障性安居工程、資源環(huán)境、生態(tài)保護和社會(huì )事業(yè)領(lǐng)域，如供水、供氣、污水和垃圾處理、軌道交通、航運、醫療和養老服務(wù)設施等，優(yōu)先選擇收費定價(jià)機制透明、有穩定現金流的項目，建立本地區項目?jì)鋷?。在建或已建項目也可納入項目庫管理，利用政府和社會(huì )資本合作模式進(jìn)行升級改造或者運營(yíng)管理。根據各地項目?jì)浜凸ぷ鏖_(kāi)展情況，建立省級項目?jì)鋷?，并確定若干個(gè)政府和社會(huì )資本合作示范市縣。

（二）規范項目評估。

各地要根據有關(guān)政策法規要求，扎實(shí)做好項目前期論證工作。項目評估時(shí)，要綜合考慮公共服務(wù)需要、責任風(fēng)險分擔、產(chǎn)出標準、關(guān)鍵績(jì)效指標、支付方式、服務(wù)價(jià)格和收費標準、融資方案和所需要的財政補貼等要素，平衡好項目財務(wù)效益和社會(huì )效益，確保實(shí)現激勵相容。除傳統的項目評估論證外，要積極借鑒物有所值（Value for Money，VFM）評價(jià)理念和方法，對擬采用政府和社會(huì )資本合作模式的項目進(jìn)行篩選，并與傳統政府采購模式進(jìn)行比較分析，確保從項目全生命周期看，采用政府和社會(huì )資本合作模式后能夠提高服務(wù)質(zhì)量和運營(yíng)效率，或者降低項目成本。各地應明確相應的行業(yè)管理部門(mén)、事業(yè)單位、行業(yè)運營(yíng)公司或其他相關(guān)機構，作為政府授權的項目實(shí)施機構，在授權范圍內具體負責項目評估論證、合同簽訂、組織實(shí)施等工作。項目實(shí)施機構應編制項目實(shí)施方案，經(jīng)評估論證后報政府審核實(shí)施。

（三）選擇合作伙伴。

各地要嚴格按照《政府采購法》《招標投標法》等相關(guān)規定，通過(guò)公開(kāi)招標、邀請招標、競爭性談判、單一來(lái)源采購、競爭性磋商等方式，依法選擇社會(huì )資本投資人。各地應根據項目實(shí)際情況和要求，綜合考慮專(zhuān)業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗和財務(wù)實(shí)力等因素，擇優(yōu)確定誠實(shí)守信、安全可靠的社會(huì )資本投資人，并在規定的信息發(fā)布渠道及時(shí)發(fā)布采購公告和結果等信息，保證程序公開(kāi)、過(guò)程透明。

（四）建立合作機制。

社會(huì )資本投資人可設立獨立法人的項目公司。政府可指定相關(guān)機構依法參股項目公司。政府出資機構和社會(huì )資本投資人應在平等協(xié)商、依法合規的基礎上簽訂股東合同，明確出資比例和方式、利潤分配方式、風(fēng)險責任分擔機制、項目的功能和績(jì)效要求、退出安排及項目移交機制、爭議解決程序以及公司章程重要條款等事項。政府授權機構應與社會(huì )資本投資人或項目公司簽訂項目合同，明確項目經(jīng)營(yíng)內容、范圍及期限，責任風(fēng)險分擔，產(chǎn)品和服務(wù)標準，價(jià)格、收費標準、補貼及調整機制，違約責任和爭議解決程序等關(guān)鍵內容。項目合同、股東合同等應報項目同級財政部門(mén)和法制機構備案。協(xié)議簽訂后內容發(fā)生實(shí)質(zhì)性調整或變更的，凡涉及政府出資或補貼、收費標準等內容的，須經(jīng)項目同級財政、物價(jià)等部門(mén)確認。

（五）完善價(jià)格機制。

建立健全按照社會(huì )平均建造成本、運營(yíng)費用、投資收益率等因素確定價(jià)格和收費機制，并根據成本變化、通貨膨脹、社會(huì )資本收益率等因素合理調整，激勵投資者降低建設和運營(yíng)成本。對項目收入不能覆蓋成本和合理收益的，可通過(guò)政府付費等方式給予適當補貼。政府應以項目運營(yíng)績(jì)效評價(jià)結果為依據，綜合考慮產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格、建造成本、運營(yíng)費用、實(shí)際收益率、財政中長(cháng)期承受能力等因素，建立動(dòng)態(tài)補貼機制。除最低需求風(fēng)險外，政府補貼不得承諾社會(huì )資本回報水平。各級財政部門(mén)要將財政補貼等支出分類(lèi)納入同級政府預算，在中長(cháng)期財政規劃中予以統籌考慮，并會(huì )同行業(yè)主管部門(mén)、物價(jià)部門(mén)加強成本和價(jià)格監審。

（六）防范債務(wù)風(fēng)險。

各地要根據中長(cháng)期財政規劃和項目全生命周期內的財政支出，對政府付費或提供財政補貼等支持的項目進(jìn)行財政承受能力論證。在明確項目收益與風(fēng)險分擔機制時(shí)，要綜合考慮政府風(fēng)險轉移意向、支付方式和市場(chǎng)風(fēng)險管理能力等要素，量力而行，減少政府不必要的負擔。各地要按照國務(wù)院和省政府加強地方政府性債務(wù)管理的要求，認真甄別篩選融資平臺公司存量項目，對適宜開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作模式的項目，大力推廣政府和社會(huì )資本合作模式。要依法嚴格控制政府各類(lèi)或有債務(wù)，嚴防債務(wù)風(fēng)險轉移，切實(shí)防范和控制財政風(fēng)險。政府對社會(huì )資本投資人或項目公司按約定規則依法承擔特許經(jīng)營(yíng)權、合理定價(jià)、財政補貼等相關(guān)責任，不承擔社會(huì )資本投資人或項目公司的償債責任。除法律另有規定外，各地政府及其所屬部門(mén)不得以任何方式提供擔保。

（七）加強項目監督。

項目公司要嚴格按合同約定組織工程建設和運營(yíng)，確保工程質(zhì)量，提供安全、優(yōu)質(zhì)、高效、便利的公共產(chǎn)品。各地要建立健全由政府、服務(wù)使用者共同參與的綜合評價(jià)體系，組織開(kāi)展對項目的績(jì)效目標實(shí)現程度、運營(yíng)管理、資金使用、公共服務(wù)質(zhì)量、公眾滿(mǎn)意度等綜合績(jì)效評價(jià)工作，必要時(shí)可委托專(zhuān)業(yè)機構參與?？?jì)效評價(jià)結果要依法對外公開(kāi)，接受社會(huì )監督，并作為價(jià)格和收費標準、財政補貼等調整的參考依據。各級行業(yè)主管部門(mén)要加強對項目建設質(zhì)量、運營(yíng)標準和安全的監督，保障公共產(chǎn)品的質(zhì)量、效率和延續性。財政、發(fā)展改革、國土資源、規劃、審計、物價(jià)等相關(guān)部門(mén)，要在各自職責范圍內做好項目管理和監督等工作，依法履行監管職責。

（八）健全退出機制。

政府應與社會(huì )資本投資人明確項目的退出路徑，保障項目持續穩定運行。如遇不可抗力或違約事件導致合作提前終止時(shí)，應及時(shí)做好接管，保障公共利益不受侵害。政府和社會(huì )資本合作期滿(mǎn)后，要按照合同約定的移交形式、移交內容和移交標準，及時(shí)組織開(kāi)展項目驗收、資產(chǎn)交割等工作，妥善做好項目移交。項目移交完成后，應組織對項目產(chǎn)出、成本效益、監管成效、可持續性、政府和社會(huì )資本合作模式應用等進(jìn)行績(jì)效評價(jià)，并按相關(guān)規定公開(kāi)評價(jià)結果。評價(jià)結果作為政府開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作管理工作決策參考依據。


三、保障措施

（一）加強組織領(lǐng)導。

各地、各有關(guān)部門(mén)要切實(shí)加強組織領(lǐng)導，進(jìn)一步明確責任分工，細化工作舉措，抓好工作落實(shí)。財政、發(fā)改和省級有關(guān)部門(mén)要加強組織協(xié)調，指導并推動(dòng)各地開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作工作，充分發(fā)揮市場(chǎng)機制的決定性作用、政府的更好作用和企業(yè)的主體作用。各市、縣（市、區）政府要根據實(shí)際，強化組織保障，形成工作合力，確保政府和社會(huì )資本合作工作順利實(shí)施。

（二）完善配套政策。

完善政府和社會(huì )資本合作項目審批機制，進(jìn)一步簡(jiǎn)化審批程序，減少審批環(huán)節，提高審批效率。實(shí)行多樣化土地供應方式，保障項目建設用地。政府和社會(huì )資本合作項目按規定享受各項稅收優(yōu)惠和行政事業(yè)性收費減免政策，在安排各類(lèi)財政專(zhuān)項資金和政府性補貼時(shí)，享受與政府投資項目同等的財政扶持政策。支持項目公司利用外國政府、國際金融組織貸款和清潔發(fā)展委托貸款。拓寬項目融資渠道，鼓勵銀行、證券、保險等金融機構以及融資擔保機構積極開(kāi)發(fā)適合項目的金融產(chǎn)品，創(chuàng )新金融服務(wù)，積極爭取社保資金、保險資金、專(zhuān)業(yè)投資機構資金參與，支持金融機構及早介入項目前期準備工作，參與項目的策劃、融資、建設和運營(yíng)。鼓勵社會(huì )中介機構積極參與項目建設，提供法律、財務(wù)、咨詢(xún)等專(zhuān)業(yè)服務(wù)。

（三）優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。

各地要完善投資者保護政策，切實(shí)維護社會(huì )資本投資人的合法權益。加強項目實(shí)施能力建設，注重培養專(zhuān)業(yè)人才。加強輿論宣傳引導，增強政府、社會(huì )和市場(chǎng)主體共識，營(yíng)造推廣運用政府和社會(huì )資本模式的良好氛圍。健全信息公開(kāi)制度，及時(shí)發(fā)布項目規劃、采購需求以及行業(yè)政策、市場(chǎng)需求等信息，增強政策透明度。提升公眾參與度，暢通公眾獲取和反饋有關(guān)信息的渠道，保障公眾的知情權、建議權和監督權。

                                                            浙江省人民政府辦公廳
                                                           2015年1月27日

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