安監總煤裝〔2017〕64號 國家安全監管總局國家煤礦安監局關(guān)于印發(fā)《煤礦安全生產(chǎn)“十三五”規劃》的通知

國家安全監管總局國家煤礦安監局關(guān)于印發(fā)《煤礦安全生產(chǎn)“十三五”規劃》的通知

安監總煤裝〔2017〕64號

各產(chǎn)煤省、自治區、直轄市及新疆生產(chǎn)建設兵團煤炭行業(yè)管理部門(mén)、煤礦安全監管部門(mén)，各省級煤礦安全監察局：

《煤礦安全生產(chǎn)“十三五”規劃》已經(jīng)國家安全監管總局2017年第5次局長(cháng)辦公會(huì )議審議通過(guò)，現印發(fā)給你們，請認真貫徹執行。
 

國家安全監管總局

國家煤礦安監局

2017年6月7日
 

煤礦安全生產(chǎn)“十三五”規劃

為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強安全生產(chǎn)工作的決策部署，遏制煤礦重特大事故，實(shí)現煤礦安全生產(chǎn)形勢根本好轉，根據《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十三個(gè)五年規劃綱要》《安全生產(chǎn)“十三五”規劃》，制定本規劃。

一、現狀與形勢

（一）主要成效。

黨中央、國務(wù)院將安全生產(chǎn)納入“四個(gè)全面”總體戰略布局，采取一系列措施加強和改進(jìn)安全生產(chǎn)工作，推動(dòng)經(jīng)濟社會(huì )科學(xué)發(fā)展、安全發(fā)展。黨的十八大以來(lái)，習近平總書(shū)記作出一系列重要指示，強調必須堅守“發(fā)展決不能以犧牲安全為代價(jià)”這條不可逾越的紅線(xiàn)。李克強總理強調，要以對人民群眾生命高度負責的態(tài)度，堅持預防為主、標本兼治，切實(shí)落實(shí)和強化安全生產(chǎn)主體責任，筑牢安全防線(xiàn)。

各地區、各部門(mén)和各煤礦企業(yè)認真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院的重要決策部署，強化紅線(xiàn)意識，堅持安全發(fā)展，逐步建立健全“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”的安全生產(chǎn)責任體系，強化煤礦安全法治建設，完善監管監察體制，創(chuàng )新工作機制，提升執法效能，加快淘汰落后和其他不符合產(chǎn)業(yè)政策的產(chǎn)能，推動(dòng)安全科技進(jìn)步，開(kāi)展煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)標準化建設和隱患排查治理體系建設，夯實(shí)煤礦安全基礎，提升重大災害治理和應急救援能力，有力促進(jìn)了煤礦安全生產(chǎn)形勢持續穩定好轉。2015年與2010年相比，煤炭產(chǎn)量由32.4億噸上升至37.5億噸；事故起數及死亡人數分別由1403起、2433人減少至352起、598人，分別下降74.9%和75.4%；重特大事故起數及死亡人數分別由24起、532人減少至5起、85人，分別下降79.2％和84％；煤礦百萬(wàn)噸死亡率由0.749下降至0.162，下降78.4％，全面完成了煤礦安全生產(chǎn)“十二五”規劃確定的指標。

（二）重大挑戰。

一是煤礦重大災害依然嚴重。我國井工煤礦數量占97%，開(kāi)采條件復雜。隨著(zhù)開(kāi)采深度增加，煤與瓦斯突出、沖擊地壓、水害、熱害等災害威脅日益嚴重，復合災害加劇。資源整合小型煤礦致災因素普查不到位，災害事故風(fēng)險大。

二是煤礦安全保障能力仍比較低。截至2015年底，全國煤礦仍有9598處。其中，9萬(wàn)噸/年及以下小型煤礦4364處，數量占45.5％。大多數小型煤礦安全條件差、裝備簡(jiǎn)陋，從業(yè)人員安全素質(zhì)和專(zhuān)業(yè)技能低；尤其是高瓦斯和煤與瓦斯突出等災害嚴重的小型煤礦，基本不具備災害防治能力。

三是煤礦職業(yè)病危害形勢嚴峻。煤礦塵肺病和矽肺病人數仍占全國塵肺病人數半數以上。隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，煤礦工人的職業(yè)健康逐漸成為社會(huì )關(guān)注的焦點(diǎn)，對職業(yè)病危害的防治將成為今后煤礦安全生產(chǎn)的突出矛盾和重點(diǎn)問(wèn)題。

（三）重要機遇。

一是安全生產(chǎn)得到高度重視。黨中央、國務(wù)院對安全生產(chǎn)工作作出一系列重大決策部署，出臺《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》，為煤礦安全生產(chǎn)也提供了強大政策支持。

二是科技進(jìn)步為煤礦安全提供有力支撐。煤礦瓦斯突出機理、軟巖工程力學(xué)理論和卸壓開(kāi)采、瓦斯抽采、煤與瓦斯共采、水害預測預報等關(guān)鍵技術(shù)不斷取得創(chuàng )新成果，為煤礦災害治理提供了重要支撐。煤礦建設、生產(chǎn)技術(shù)裝備不斷發(fā)展，國家大力推進(jìn)“機械化換人，自動(dòng)化減人”工程，將有效促進(jìn)煤礦安全生產(chǎn)。

三是強化監管監察為煤礦安全提供重要保障。自1999年煤礦安全監察管理體制改革以來(lái)，逐步形成了國家煤礦安全監察局、26個(gè)省級煤礦安全監察局和76個(gè)區域監察分局的三級垂直監察體系。地方各級政府根據實(shí)際情況明確了煤礦安全監管部門(mén)及其職責，屬地監管得到落實(shí)和加強。“國家監察、地方監管、企業(yè)負責”的工作體制不斷完善，為煤礦安全生產(chǎn)形勢持續好轉提供了保障。

二、指導思想和規劃目標

（一）指導思想。

全面貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì )精神，深入學(xué)習貫徹習近平總書(shū)記等中央領(lǐng)導同志重要指示批示精神，牢固樹(shù)立紅線(xiàn)意識和安全發(fā)展觀(guān)念，堅持創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享發(fā)展理念，堅持目標導向和問(wèn)題導向相統一，堅持依法治安、科技強安、基礎保安同推進(jìn)，堅持源頭管控、過(guò)程嚴控、事故防控相統籌，堅持企業(yè)主體、政府監管、全社會(huì )共治相協(xié)調，以貫徹落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》為主線(xiàn)，著(zhù)力推進(jìn)煤礦安全法治建設，有效遏制煤礦重特大事故，提升職業(yè)健康水平，與全面建成小康社會(huì )同步，實(shí)現煤礦安全生產(chǎn)形勢根本好轉。

（二）基本原則。

——以人為本，生命至上。堅持發(fā)展決不能以犧牲安全為代價(jià)，更加注重職業(yè)健康，改善礦工作業(yè)環(huán)境。

——源頭管控，標本兼治。加強風(fēng)險預控和事故隱患排查治理，將安全生產(chǎn)貫穿于規劃、設計、建設和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)各環(huán)節，防范事故風(fēng)險。

——深化改革，創(chuàng )新驅動(dòng)。堅持目標和問(wèn)題導向，深化體制機制改革，大力推進(jìn)依法治理，健全落實(shí)安全生產(chǎn)責任制；推進(jìn)煤礦機械化、自動(dòng)化、信息化、應急救援和災害治理關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)，推動(dòng)科技、人才和管理創(chuàng )新。

——提升能力，依法行政。全面加強煤礦安全監管監察能力建設，規范執法行為，提升執法效能，推進(jìn)標準公開(kāi)、程序公開(kāi)、結果公開(kāi)，實(shí)現由行政強制管理向依法治理和經(jīng)濟手段轉變。

（三）規劃目標。

到2020年，煤礦死亡人數持續下降，重特大事故得到有效遏制，職業(yè)病危害防治取得積極進(jìn)展，達到中等發(fā)達國家安全水平，煤礦安全生產(chǎn)形勢實(shí)現根本好轉。主要規劃指標如下：

——煤礦死亡人數下降15%以上；

——煤礦百萬(wàn)噸死亡率下降15％以上；

——煤礦重特大事故得到有效遏制；

——煤礦職業(yè)病危害防治取得積極進(jìn)展。

三、主要任務(wù)

（一）全面推進(jìn)煤礦安全法治化水平。

1.修訂和完善煤礦安全法規和規章標準。

協(xié)助有關(guān)部門(mén)制修訂《中華人民共和國安全生產(chǎn)法實(shí)施條例》《煤礦安全監察條例》《中華人民共和國礦山安全法》。進(jìn)一步完善《煤礦安全規程》相關(guān)規章，加快制修訂煤礦安全生產(chǎn)領(lǐng)域強制性國家標準，逐步縮減推薦性行業(yè)標準規模。

2.進(jìn)一步提升執法規范化水平。

明確權力清單、責任清單和執法程序，落實(shí)“雙隨機一公開(kāi)”要求，制定行政職權運行流程圖，健全問(wèn)責機制，規范事中和事后監管。用好監察執法手冊，細化執法內容，量化執法標準。加強執法監督，依法規范執法程序和自由裁量權，防止濫用職權。

3.嚴格依法依規調查處理事故。

堅持依法依規、實(shí)事求是、科學(xué)嚴謹、注重實(shí)效的原則和“四不放過(guò)”的要求開(kāi)展事故調查工作。注重從技術(shù)層面查清事故原因，強化事故警示教育，完善事故暴露問(wèn)題整改督辦機制，用事故教訓推動(dòng)煤礦安全工作。

4.深化安全生產(chǎn)誠信體系建設。

建設與社會(huì )征信系統對接的企業(yè)和個(gè)人安全生產(chǎn)征信系統，實(shí)行安全生產(chǎn)失信聯(lián)合懲戒機制，構造煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)誠信體系。

（二）完善安全生產(chǎn)責任體系。

5.強化煤礦企業(yè)主體責任落實(shí)。

嚴格企業(yè)負責人責任管理，依法設置安全生產(chǎn)管理機構、配備安全管理人員，建立健全各級負責人、各部門(mén)、各崗位安全生產(chǎn)責任制和煤礦安全生產(chǎn)管理制度，改善安全生產(chǎn)條件，確保安全生產(chǎn)。

6.完善各層級安全生產(chǎn)監管責任。

健全“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”的安全生產(chǎn)責任體系。厘清國家層面和地方層面安全監管監察的職責定位，合理劃分各級安全監管監察部門(mén)執法責任、執法邊界和管理范圍。

7.完善安全生產(chǎn)失職追責機制。

建立安全生產(chǎn)政策措施落實(shí)情況第三方評估和社會(huì )評價(jià)機制。加大對企業(yè)違法違規生產(chǎn)行為、隱瞞重大事故隱患的責任追究力度，發(fā)生生產(chǎn)安全事故并構成犯罪的，依法追究主要負責人和相關(guān)責任人的刑事責任。

（三）推進(jìn)煤礦安全基礎建設。

8.推進(jìn)煤礦安全生產(chǎn)標準化建設。

落實(shí)煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)標準化建設主體責任，構造風(fēng)險分級管控、隱患排查治理和安全質(zhì)量達標“三位一體”安全生產(chǎn)標準化體系。推進(jìn)“雙重預防性工作機制”，規范煤礦安全生產(chǎn)行為，強化達標煤礦動(dòng)態(tài)監管。

9.強化安全宣傳培訓。

擴大與煤礦安全緊密相關(guān)專(zhuān)業(yè)的人才培養規模，加強煤炭類(lèi)職業(yè)技術(shù)學(xué)校建設，強化企業(yè)安全培訓的主體責任，加強煤礦“三項崗位”人員和從業(yè)人員教育培訓，強化煤礦從業(yè)人員技能培訓。

（四）提升煤礦安全保障能力。

10.深化煤礦準入和退出。

“十三五”前三年原則上停止新建煤礦項目和新增產(chǎn)能的技術(shù)改造項目安全設施設計審批。確需新建煤礦的，嚴格審核經(jīng)投資主管部門(mén)核準項目的安全設施設計。加快淘汰落后產(chǎn)能和9萬(wàn)噸/年及以下小煤礦，及采用國家明令禁止使用的采煤工藝且無(wú)法實(shí)施技術(shù)改造的煤礦。引導停產(chǎn)停建煤礦，開(kāi)采深度超過(guò)1200米的礦井，非機械化開(kāi)采的煤礦，長(cháng)期虧損、資不抵債、扭虧無(wú)望，無(wú)法保證正常安全投入的煤礦等有序退出。

11.推進(jìn)煤礦機械化自動(dòng)化、信息化、智能化改造。

優(yōu)化煤礦采掘部署和生產(chǎn)系統。小型礦井加快機械化改造，實(shí)現采掘機械化；大中型礦井推進(jìn)通風(fēng)、提升、運輸等系統自動(dòng)化改造，無(wú)人工作面、無(wú)人值守等；發(fā)展大型高效集約化礦井和大型露天煤礦，提升煤礦綜合機械化和自動(dòng)化水平。

12.提升煤礦信息化和災害事故監控預警水平。

推進(jìn)煤礦信息化建設，實(shí)現煤礦生產(chǎn)、安全、調度和辦公系統集成管理；推進(jìn)煤礦安全監控系統升級改造，實(shí)現對瓦斯、水、火、沖擊地壓等風(fēng)險的實(shí)時(shí)監控和預警。

（五）創(chuàng )新安全監管監察機制。

13.改進(jìn)煤礦安全監管監察方式。

明確地方各級負有煤礦安全監管職責部門(mén)的事權分工，按照分類(lèi)分級和“誰(shuí)主管誰(shuí)負責”原則確定煤礦企業(yè)監管主體層級。貫徹執行《安全生產(chǎn)監管執法手冊》《煤礦安全監察執法手冊》等，規范煤礦安全監察執法。推進(jìn)煤礦職業(yè)安全健康工作一體化。建立計劃監察和雙隨機抽查工作機制，建立定期與不定期相結合、明查與暗訪(fǎng)相結合、日常檢查與專(zhuān)項督查相結合的常態(tài)化安全生產(chǎn)檢查機制。建立健全巡查工作機制。

14.提高監管監察執法信息化水平。

建設煤礦安全監管監察信息聯(lián)通共享平臺。完善煤礦安全監管監察基礎數據庫和業(yè)務(wù)資源數據庫，建立全國煤礦安全監管監察執法信息系統，煤礦企業(yè)風(fēng)險預警與防控系統、事故調查處理業(yè)務(wù)系統，指導推動(dòng)你看企業(yè)完善隱患自查自報系統等，實(shí)現業(yè)務(wù)數據采集自動(dòng)化，執法信息管理網(wǎng)絡(luò )化，執法依據規范化。

15.優(yōu)化全國煤礦安全監察力量。

進(jìn)一步明晰監管、監察邊界，確定事權，明確職責，加強基層監管監察隊伍建設。結合全國各地區產(chǎn)業(yè)結構調整情況，將煤礦安全監察有生力量調整傾斜到煤礦數量多、區域產(chǎn)能大、災害嚴重和事故多發(fā)地區。

（六）深化重大災害治理。

16.深化煤礦致災因素普查。

堅持深化煤礦致災因素普查。確定事權，明確職責，加強基礎工作,重點(diǎn)普查采空區范圍、地質(zhì)構造、導（含）水體、富水區和瓦斯及應力異常區域，指導礦區規劃、資源整合、礦井設計、安全生產(chǎn)措施制定等工作。

17.深化瓦斯災害治理。

樹(shù)立瓦斯超限就是事故的理念。推進(jìn)煤與瓦斯突出和高瓦斯礦井先抽后建、先抽后掘、先抽后采，預抽達標。落實(shí)瓦斯超限必須停電、撤人、停產(chǎn)分析整改、依法追究責任等制度。強化瓦斯預抽和現場(chǎng)管理，實(shí)現由措施型向工程型轉變、由局部治理向區域治理轉變，做到抽掘采平衡。

18.提升礦井水害等災害防治能力。

推進(jìn)水害防治工作由過(guò)程治理為主向源頭預防為主、由局部治理為主向區域治理為主、由井下治理為主向井上下結合治理、由措施防范為主向工程治理為主、由治水為主向治保結合“五個(gè)轉變”，重點(diǎn)防治老空水、承壓水、頂板水和地表水“四類(lèi)水害”，有效防范和遏制水害事故。優(yōu)化開(kāi)采設計，建立火災、沖擊地壓等災害監測預報系統，落實(shí)煤層自然發(fā)火防治措施，強化火災、沖擊地壓和提升運輸等災害事故防治力度。

（七）強化應急管理。

19.提升煤礦事故應急處置能力。

建立健全煤礦企業(yè)應急救援組織，完善規章制度和應急救援預案。建立完善礦井安全避險系統、人員位置監測系統、應急通信系統，提高井下作業(yè)人員自救互救、安全避險能力和應急管理與救援決策水平。

20.完善煤礦應急救援體系。

建設國家安全生產(chǎn)應急救援綜合指揮平臺和應急通信保障系統，強化應急救援機構和事故現場(chǎng)的遠程通信指揮保障。探索建立市場(chǎng)經(jīng)濟下礦山救護隊伍社會(huì )化建設與運行管理模式，培育市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化救援組織。

（八）提升煤礦職業(yè)健康水平。

21.推進(jìn)煤礦職業(yè)健康基礎建設。

督促煤礦企業(yè)落實(shí)主體責任，加強煤礦職業(yè)病危害防治責任體系、規章制度、現場(chǎng)管理、工程防護、個(gè)體防護、教育培訓、健康監護等方面基礎建設。

22.強化重點(diǎn)職業(yè)病危害治理。

推動(dòng)淘汰煤礦職業(yè)病危害防治落后工藝、材料和設備，組織研發(fā)典型職業(yè)病危害作業(yè)預防控制關(guān)鍵技術(shù)與裝備。以采掘工作面為防治重點(diǎn)，大力推進(jìn)清潔生產(chǎn)技術(shù)，降低工作環(huán)境粉塵濃度。推進(jìn)煤礦噪聲、高溫等職業(yè)病危害治理，不斷改善作業(yè)環(huán)境。加強對井下作業(yè)人員個(gè)體防護監督檢查。

（九）構建社會(huì )共治體系。

23.強化安全科技支撐。

搭建“產(chǎn)、學(xué)、研、用”相結合的科技攻關(guān)和推廣平臺，加大煤礦安全生產(chǎn)先進(jìn)適用技術(shù)推廣應用和落后技術(shù)裝備淘汰力度。建立完善專(zhuān)家技術(shù)服務(wù)機制，著(zhù)力于查大系統、除大隱患、防大事故。

24.發(fā)揮安全生產(chǎn)責任保險促進(jìn)作用。

制定安全生產(chǎn)責任保險實(shí)施辦法，引入商業(yè)保險，建立社會(huì )商業(yè)保險機構參與安全監管機制。取消礦山企業(yè)風(fēng)險抵押金制度,推行煤礦安全生產(chǎn)責任保險。

25.發(fā)揮媒體和社會(huì )輿論監督作用。

加強對安全風(fēng)險、事故隱患和責任追究的監督。建立煤礦生產(chǎn)安全隱患和違法違規行為舉報的接報、分類(lèi)處置制度，加強輿情監測應對，強化輿論監督和群眾監督。

四、重點(diǎn)工程

（一）災害治理工程。

實(shí)施煤層氣（煤礦瓦斯）抽采工程，大力推進(jìn)煤與瓦斯突出礦井先抽后建、先抽后采。實(shí)施致災因素普查及治理工程，建設一批瓦斯綜合治理和水害、粉塵、火災、沖擊地壓以及復合災害防治示范工程。

（二）煤礦機械化信息化升級改造工程。

實(shí)施機械化改造升級工程，建設一批掘錨運一體化掘進(jìn)工作面和采煤自動(dòng)化工作面，加快小型煤礦機械化改造，鼓勵無(wú)人值守和遠程監控。實(shí)施安全監控系統升級換代改造，推廣應用先進(jìn)監測技術(shù)裝備。

（三）監察能力建設工程。

實(shí)施煤礦安全監察機構工作條件標準化建設，為地方各級煤礦安全監察機構完善技術(shù)業(yè)務(wù)用房，更新補充執法專(zhuān)業(yè)裝備、車(chē)輛。實(shí)施煤礦安全監察信息化建設，建立煤礦監察執法裝備技術(shù)支撐中心。

（四）職業(yè)病危害防治工程。

實(shí)施煤礦粉塵綜合治理工程。開(kāi)展職業(yè)病危害防治技術(shù)和裝備研究。大力推廣粉塵濃度在線(xiàn)監測、高壓噴霧、高效除塵器等先進(jìn)適用技術(shù)裝備。

五、規劃實(shí)施與評估

（一）明確規劃實(shí)施責任。

實(shí)施本規劃是各級煤炭行業(yè)管理部門(mén)、煤礦安全監管部門(mén)和各級煤礦安全監察機構的重要責任，各有關(guān)部門(mén)要切實(shí)履行職責，制定具體實(shí)施方案，逐級分解落實(shí)規劃的主要任務(wù)。加強協(xié)調，切實(shí)落實(shí)煤礦企業(yè)的主體責任和監管責任，確保規劃確定的主要任務(wù)如期完成。

（二）強化政策措施保障。

完善煤礦正常淘汰退出機制，通過(guò)撥付專(zhuān)項獎補資金或貼息等手段加大淘汰落后產(chǎn)能支持力度。加大煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的政策支持力度。優(yōu)化安排中央預算內煤礦安全技術(shù)改造資金。根據《國務(wù)院關(guān)于煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現脫困發(fā)展的意見(jiàn)》（國發(fā)〔2016〕7號）制定化解煤炭產(chǎn)能過(guò)剩、推進(jìn)煤礦結構調整、加快小型煤礦和衰老煤礦淘汰退出以及防范煤礦重特大事故的具體政策措施。

（三）加強規劃實(shí)施與考核。

各有關(guān)部門(mén)要將本地煤礦安全生產(chǎn)規劃納入“十三五”經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展總體規劃及煤炭工業(yè)總體布局和規劃之中，同步部署、同步推進(jìn)、同步考核，建立嚴密有效的制度保障。建立和完善煤礦安全投入保障機制，強化政府投資的引導和帶動(dòng)作用。盡快啟動(dòng)規劃重點(diǎn)工程。完善有利于加強煤礦安全生產(chǎn)的績(jì)效考核體系。

（四）建立規劃實(shí)施評估機制。

建立完善規劃實(shí)施情況的監測評估制度，強化對規劃實(shí)施情況的跟蹤分析。各級煤礦安全監管監察機構要建立完善控制考核指標體系，加強對規劃執行情況的監督檢查，及時(shí)掌握重點(diǎn)工程項目的實(shí)施進(jìn)展情況。各地區、各相關(guān)部門(mén)要在2018年底和2020年底分別對本規劃執行情況進(jìn)行中期評估和終期考核。煤礦安全生產(chǎn)規劃編制部門(mén)對規劃實(shí)施總體進(jìn)展情況進(jìn)行評估，以適當方式向社會(huì )公布。經(jīng)中期評估需要對規劃進(jìn)行調整的，由規劃編制部門(mén)提出調整方案，報規劃發(fā)布部門(mén)批準。

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