豫政[2014]91號《河南省人民政府關(guān)于深化財稅體制改革的指導意見(jiàn)》

河南省人民政府關(guān)于深化財稅體制改革的指導意見(jiàn)

豫政[2014]91號                     2014-12-11

各市、縣人民政府，省人民政府各部門(mén)：

為認真貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于深化財稅體制改革的總體部署，充分發(fā)揮財政作為國家治理基礎和重要支柱的職能作用，加快中原崛起、河南振興、富民強省，現就深化財稅體制改革提出如下意見(jiàn)。

一、深化財稅體制改革的總體要求

改革開(kāi)放30多年來(lái)，按照中央部署，我省財稅體制改革穩步推進(jìn)，成效顯著(zhù)。特別是1994年實(shí)施的分稅制改革及隨后的調整、完善和穩健運行，對充分發(fā)揮各級積極性、促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展、全面擴大開(kāi)放、保障和改善民生發(fā)揮了重要作用。但隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和各方面形勢變化，現行財稅體制存在的問(wèn)題和不足日益顯現，突出表現在：預算管理制度不規范、不透明，不適應治理現代化要求；稅收制度不健全、不完善，不利于發(fā)展方式轉變、社會(huì )公平和市場(chǎng)統一；政府間事權與支出責任劃分不清晰、不合理，不利于建立健全財力與事權相匹配的財政體制；財政資金分配方式和投入方式改革不到位，部分財政資金使用分散、效用較低，與事業(yè)發(fā)展成效關(guān)聯(lián)度不高，對社會(huì )資本的撬動(dòng)作用不強。這些矛盾和問(wèn)題相互交織，不僅影響財政自身的穩定性和可持續性，而且影響重大戰略、政策實(shí)施效果和治理現代化進(jìn)程，迫切需要進(jìn)行整體性、適應性改革。

(一)指導思想。全面貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì )精神和省委九屆七次全會(huì )精神，著(zhù)眼完善和發(fā)展中國特色社會(huì )主義制度、推進(jìn)治理體系和國家治理能力現代化，立足我省實(shí)際，堅持穩中求進(jìn)、改革創(chuàng )新，充分發(fā)揮各級積極性，以改進(jìn)預算管理、完善稅收制度、明確事權和支出責任為重點(diǎn)，建立統一完整、法治規范、公開(kāi)透明、運行高效，有利于優(yōu)化資源配置、維護市場(chǎng)統一、促進(jìn)社會(huì )公平、實(shí)現長(cháng)治久安的可持續的現代財政制度，為加快中原崛起、河南振興、富民強省進(jìn)程提供財稅制度保障。

(二)基本思路。一是依法理財。樹(shù)立法治理念，將財政運行全面納入法治化軌道。二是明確事權。在中央與地方事權與支出責任調整基礎上，合理調整并明確省、市、縣各級事權與支出責任，促進(jìn)各級政府各司其職、各負其責、各盡其能。三是透明預算。逐步實(shí)施全面規范的預算公開(kāi)制度，推行民主理財，建設陽(yáng)光政府、法治政府。四是提高效率。改革財政資金分配方式和投入方式，推行科學(xué)理財和預算績(jì)效管理，健全運行機制和監督制度，促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )持續健康發(fā)展，不斷提高人民群眾生活水平。

(三)基本原則。一是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，切實(shí)轉變政府職能，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用，激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì )活力。二是發(fā)揮各級積極性，既保障省級履行調控責任、實(shí)施重大改革、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和協(xié)調區域發(fā)展能力，又切實(shí)保護市、縣級利益，調動(dòng)和發(fā)揮市、縣級改革的主動(dòng)性和創(chuàng )造性。三是兼顧效率與公平，在提高效率的基礎上更加注重公平，讓發(fā)展成果更多、更公平地惠及全體人民。四是統籌當前與長(cháng)遠利益，既圍繞穩增長(cháng)、調結構、防風(fēng)險、惠民生等重大任務(wù)，著(zhù)力解決影響當前經(jīng)濟社會(huì )科學(xué)發(fā)展的突出障礙和群眾反映強烈的突出問(wèn)題；又著(zhù)眼長(cháng)遠，切實(shí)增強財政可持續性，推進(jìn)構建有利于以人為本、科學(xué)發(fā)展的體制機制。五是堅持總體設計和分步實(shí)施相結合，既明確改革邏輯順序、主攻方向，增強改革的整體性、系統性、協(xié)調性；又清晰制定各項改革的路線(xiàn)圖和時(shí)間表，準確把握各項改革措施出臺的時(shí)機、力度和節奏，確保改革協(xié)同、穩健和實(shí)效。六是堅持協(xié)同推進(jìn)財稅體制改革與其他改革，既充分發(fā)揮財稅體制改革作為整體改革突破口和基礎支撐的作用，統籌推進(jìn)其他改革；又使財稅體制改革與其他改革相互銜接，相互協(xié)調，形成合力，順利推進(jìn)。

二、加快建立全面規范、公開(kāi)透明的現代預算制度

(一)建立透明預算制度。除涉密信息外，所有使用財政資金的部門(mén)均應公開(kāi)本部門(mén)預決算，所有財政資金安排的“三公”經(jīng)費(因公出國、境費，公務(wù)用車(chē)購置及運行費，公務(wù)接待費)都要公開(kāi)。政府預決算支出全部細化公開(kāi)到功能分類(lèi)的項級科目。專(zhuān)項轉移支付預決算按項目、按地區公開(kāi)。積極推進(jìn)財政政策公開(kāi)。按經(jīng)濟分類(lèi)公開(kāi)政府預決算和部門(mén)預決算。逐步將部門(mén)預決算公開(kāi)到基本支出和項目支出。適應預算公開(kāi)要求，健全預算標準體系。

(二)完善政府預算體系。清理規范重點(diǎn)支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式。對重點(diǎn)支出根據推進(jìn)改革的需要和確需保障的內容統籌安排，優(yōu)先保障，不再采取先確定支出總額再安排具體項目的辦法。結合稅費制度改革和法規修訂，逐步取消城市維護建設稅、排污費、探礦權和采礦權價(jià)款、礦產(chǎn)資源補償費等專(zhuān)款專(zhuān)用的規定，統籌安排這些領(lǐng)域的經(jīng)費。政府收支全部納入預算管理。政府預算體系要定位清晰，分工明確。建立將政府性基金預算中應統籌使用的部分列入一般公共預算的機制，加大國有資本經(jīng)營(yíng)預算資金調入一般公共預算的力度。加強社會(huì )保險基金預算管理。
 
(三)改進(jìn)年度預算控制方式。公共預算審核的重點(diǎn)向支出預算和政策拓展。向本級人大報告支出預算的同時(shí)，要重點(diǎn)報告政策內容?？茖W(xué)預測收入預算，強化依法征稅。在國務(wù)院批準的債務(wù)限額內，省政府可以在一般公共預算內舉借用于無(wú)收益的公益性事業(yè)發(fā)展的一般債務(wù)，在政府性基金預算內舉借用于有收益的公益性事業(yè)發(fā)展的專(zhuān)項債務(wù)。市、縣級政府確需舉借的一般由省政府代為舉借。國有資本經(jīng)營(yíng)預算按照收支平衡的原則編制，不列赤字。

建立跨年度預算平衡機制。一般公共預算執行中如出現超收，超收部分用于化解政府債務(wù)或補充預算穩定調節基金。如出現短收，通過(guò)調入預算穩定調節基金或其他預算資金、削減支出實(shí)現平衡；如采取上述措施后仍不能實(shí)現平衡，省級報本級人大或其常委會(huì )批準后增列赤字并報財政部備案，在下一年度預算中予以彌補，市、縣級政府通過(guò)申請上級政府臨時(shí)救助實(shí)現平衡并在下一年度預算中歸還。政府性基金預算和國有資本經(jīng)營(yíng)預算如出現超收，超收部分結轉下年安排；如出現短收，通過(guò)削減支出實(shí)現平衡。

實(shí)行中期財政規劃管理。財政部門(mén)會(huì )同各部門(mén)研究編制三年滾動(dòng)財政規劃，對未來(lái)三年重大財政收支情況進(jìn)行分析預測，對規劃期內一些重大改革、重要政策和重大項目，按照各級政府支出責任納入中期財政規劃安排。強化三年滾動(dòng)財政規劃對年度預算的約束，各部門(mén)規劃中涉及財政政策和資金支持的，要與三年滾動(dòng)財政規劃相銜接。

(四)完善轉移支付制度。優(yōu)化轉移支付結構，增加一般性轉移支付規模和比例。大力清理、整合、規范專(zhuān)項轉移支付。對競爭性領(lǐng)域的專(zhuān)項轉移支付逐一甄別排查，凡屬小、散、亂以及效用不明顯的堅決取消，其余需要保留的要改進(jìn)分配方式，減少行政性分配，引入市場(chǎng)化運作模式，逐步與金融資本相結合，引導帶動(dòng)社會(huì )資本增加投入。完善省級專(zhuān)項資金管理辦法，規范專(zhuān)項資金項目設立，嚴格控制新增項目和資金規模，建立健全專(zhuān)項資金定期評估和退出機制。清理現行配套政策，對屬于上級財政承擔支出責任的事項，一律不得要求下級安排配套資金。健全財政轉移支付同農業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制。

(五)加強預算執行管理。強化預算約束，預算未安排的事項一律不得支出。年度預算執行中除救災等應急支出通過(guò)動(dòng)支預備費解決外，一般不出臺增加當年支出的政策；對必須出臺的政策，通過(guò)以后年度預算安排資金。不同預算科目、預算級次或項目間的預算資金需要調劑使用的，按照財政部門(mén)的規定辦理。加快預算下達和預算執行進(jìn)度。加強財政結轉結余資金管理。規范國庫資金管理。一律不再新設專(zhuān)項支出財政專(zhuān)戶(hù)，現有財政專(zhuān)戶(hù)除經(jīng)財政部審核并報國務(wù)院批準保留的外，其余專(zhuān)戶(hù)在兩年內逐步取消。完善國庫現金管理，合理調節國庫資金余額。嚴格權責發(fā)生制核算范圍。規范和清理財政借墊款。

(六)強化財政績(jì)效管理。改革教育、科技、文化等事業(yè)費分配機制，探索按服務(wù)對象、服務(wù)質(zhì)量和成果分配財政資金的辦法，提高資金使用效率。推進(jìn)政府向社會(huì )力量購買(mǎi)服務(wù)工作，降低公共服務(wù)成本，提高公共服務(wù)質(zhì)量。推廣使用政府與社會(huì )資本合作模式，促進(jìn)社會(huì )資本參與基礎設施投資和運營(yíng)。政府與社會(huì )資本合作項目中的財政補貼等支出按性質(zhì)納入相應政府預算管理。推進(jìn)財政涉企資金基金化改革，把市場(chǎng)作用和政府作用有機結合，放大財政資金的杠桿和引導作用，發(fā)揮市場(chǎng)在微觀(guān)層面的競爭性作用。健全預算績(jì)效管理機制，績(jì)效評價(jià)重點(diǎn)由項目支出拓展到部門(mén)整體支出、政策、制度和管理等方面，評價(jià)結果作為調整支出結構、完善財政政策和科學(xué)安排預算的重要依據。嚴肅財經(jīng)紀律，嚴格監督財政資金分配使用，嚴厲查處違法違規行為。

(七)規范政府債務(wù)管理。依法建立以政府債券為主體的政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能。對政府債務(wù)實(shí)行限額控制，分類(lèi)納入預算管理。嚴格限定政府舉債程序和資金用途。省政府在國務(wù)院批準的債務(wù)限額內，核定分地區和省本級一般債務(wù)和專(zhuān)項債務(wù)限額。債務(wù)資金只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)。建立健全債務(wù)風(fēng)險預警及應急處置機制，防范和化解債務(wù)風(fēng)險。推行權責發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，建立考核問(wèn)責機制和政府信用評級制度。

(八)全面規范稅收優(yōu)惠政策。落實(shí)中央統一部署，除專(zhuān)門(mén)的稅收法律、法規和國務(wù)院規定外，其他法規、發(fā)展規劃和區域政策不得突破國家統一財稅制度、規定稅收優(yōu)惠政策；未經(jīng)國務(wù)院批準，不能對企業(yè)制定財政優(yōu)惠政策。清理規范各類(lèi)稅收優(yōu)惠政策，違反法律、法規的一律停止執行；有明確時(shí)限的到期停止執行，未明確時(shí)限的設定政策終結時(shí)間點(diǎn)。建立稅收優(yōu)惠政策備案審查、定期評估和退出機制，加強考核問(wèn)責，嚴懲違法違規行為。

按照中央統一部署，實(shí)施增值稅、消費稅、資源稅、環(huán)境保護稅、房地產(chǎn)稅、個(gè)人所得稅改革，建立有利于科學(xué)發(fā)展、社會(huì )公平、市場(chǎng)統一的稅收制度體系。強化稅源專(zhuān)業(yè)化管理，優(yōu)化納稅服務(wù)，創(chuàng )新個(gè)體工商戶(hù)和發(fā)票管理方式，加強國稅、地稅合作，推進(jìn)信息共享，嚴格風(fēng)險管理，建立高效的稅收征管制度，提升征管質(zhì)量和水平。

三、建立事權和支出責任相適應的制度

(一)適當調整省和市縣收入劃分范圍。對中央明確為地方稅的稅種，切實(shí)做好相關(guān)稅收政策制定和實(shí)施工作。資源稅收入按財政部要求調整為省級收入。在兼顧稅收征管效率的前提下，將年度間波動(dòng)幅度大、流動(dòng)性強、地區之間稅基分布懸殊的稅種作為省級財政收入或主要由省級財政分享。將稅基穩定分布均衡、市縣具有信息優(yōu)勢、與當地公共服務(wù)質(zhì)量密切相關(guān)的稅種作為市縣收入。

(二)合理界定省和市縣事權與支出責任。根據中央與地方事權和支出責任劃分，界定省與市縣事權和支出責任?？鐓^域和外部性強的事務(wù)明確為省級事權或省與市縣共同事權，省級承擔相應支出責任。市縣負責區域性公共產(chǎn)品和服務(wù)，承擔相應支出責任。具有地域管理信息優(yōu)勢但產(chǎn)生跨區域外部性的公共服務(wù)作為市縣事務(wù)，但省級承擔一定支出責任。事權和支出責任調整后，省級相應承擔均衡區域內財力差距的責任。

四、改革時(shí)間安排

在財稅體制改革中，預算管理制度改革先行，稅制改革按照中央部署推進(jìn)，省與市縣收入、事權與支出責任劃分改革在中央與地方相關(guān)改革方案出臺后進(jìn)行。按照中央要求，2014-2015年，預算制度改革取得決定性進(jìn)展；2016年，深化財稅體制改革的重點(diǎn)工作和任務(wù)基本完成；2020年，各項改革基本到位，基本建立現代財政制度。

各地、各部門(mén)要根據本指導意見(jiàn)制定實(shí)施方案，細化目標任務(wù)，認真組織實(shí)施。

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