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《水利部關(guān)于印發(fā)〈深化農田水利改革的指導意見(jiàn)〉的通知》
水農〔2018〕54號
部機關(guān)各司局，部直屬各單位，各省、自治區、直轄市水利（水務(wù)）廳（局），各計劃單列市水利（水務(wù)）局，新疆生產(chǎn)建設兵團水利局：
為全面貫徹黨的十九大精神，深入推進(jìn)農田水利重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節改革攻堅，進(jìn)一步激發(fā)和增強農田水利加快發(fā)展新動(dòng)能，現印發(fā)《深化農田水利改革的指導意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）。請結合實(shí)際，認真抓好落實(shí)。
深化農田水利改革的指導意見(jiàn)
農田水利是保障國家糧食安全、促進(jìn)農業(yè)現代化的重要基礎，是實(shí)施鄉村振興戰略的有力支撐，深化農田水利改革是推動(dòng)農田水利持續健康發(fā)展的根本保障。黨的十八大以來(lái)，水利部和各地深入貫徹落實(shí)中央全面深化改革決策部署，在大規模推進(jìn)農田水利建設的同時(shí)，積極推進(jìn)組織形式、投資體制、農業(yè)水價(jià)、產(chǎn)權制度、管護機制、基層水利服務(wù)體系等方面農田水利改革試點(diǎn)示范和實(shí)踐探索，取得顯著(zhù)成效。為復制推廣成功的經(jīng)驗做法，進(jìn)一步深化農田水利改革，增強農田水利加快發(fā)展新動(dòng)能，現提出如下意見(jiàn)。
一、深刻認識深化農田水利改革的重大意義
1.增強改革責任感和緊迫感。深化農田水利改革是貫徹落實(shí)黨的十九大精神和實(shí)施鄉村振興戰略決策部署的迫切要求，是全面深化農村改革、激發(fā)農村發(fā)展活力的重點(diǎn)任務(wù)，是破解農田水利組織難、投入難、管理難等矛盾的關(guān)鍵舉措，是加快補短板強弱項、解決農田水利發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題的有效途徑。要增強深化農田水利改革的責任感和緊迫感，把深化農田水利改革擺在水利改革的突出位置，切實(shí)加強組織領(lǐng)導，主要領(lǐng)導親自抓，制定完善改革方案，細化責任分工，明確工作推進(jìn)線(xiàn)路圖、時(shí)間表和保障措施，抓緊抓好抓實(shí)。
2.把握改革重點(diǎn)和要求。深化農田水利改革要全面貫徹落實(shí)黨的十九大精神，以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，牢固樹(shù)立新發(fā)展理念，積極踐行新時(shí)代水利工作方針和治水新思路，按照實(shí)施鄉村振興戰略和深化供給側結構性改革的總體要求，以把農田水利搞上去為目標，以轉變農業(yè)用水方式、推進(jìn)農業(yè)水價(jià)綜合改革、創(chuàng )新多元投入保障機制、加快產(chǎn)權制度改革、完善運行管護機制和健全基層服務(wù)支撐體系等為重點(diǎn)，進(jìn)一步深化農田水利改革，加快推進(jìn)農田水利高質(zhì)量發(fā)展，為保障國家糧食安全、實(shí)現農業(yè)農村現代化提供堅實(shí)的基礎支撐。
3.強化改革經(jīng)驗總結推廣復制。黨的十八大以來(lái)，水利部和地方各級黨委、政府深入貫徹落實(shí)中央新時(shí)代“三農”工作的決策部署，抓住重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節，進(jìn)行了一系列農田水利體制機制改革創(chuàng )新，形成了一批可復制、可推廣的典型經(jīng)驗和有效做法。要總結提煉改革經(jīng)驗和創(chuàng )新成果，典型引路、以點(diǎn)帶面，采取政策引導、現場(chǎng)推介、座談交流、宣傳解讀、專(zhuān)題培訓等方式，加快經(jīng)驗及成果在適宜地區復制推廣和其他地區參考借鑒，使改革實(shí)踐由“盆景”變成“風(fēng)景”。
二、創(chuàng )新農業(yè)用水方式
4.堅持節水優(yōu)先方針。把推進(jìn)農業(yè)節水作為方向性、戰略性大事來(lái)抓，實(shí)施國家農業(yè)節水行動(dòng)。以水定地、以水定產(chǎn)，因水制宜、量水而行，結合農業(yè)種植結構調整、耕地休耕輪作、生態(tài)修復與治理等，優(yōu)化農業(yè)布局和種植結構，合理確定農業(yè)用水總量。在水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)和地下水超采地區，要嚴控地下水開(kāi)采，嚴禁大水漫灌，合理壓減灌溉面積。完善農業(yè)節水體制機制和政策支持體系，加快發(fā)展節水灌溉，推動(dòng)農田水利建設從提高供水能力向更加重視提高節水能力轉變。
5.推進(jìn)農田水利設施提擋升級。加快大中型灌區續建配套與現代化改造，同步建設田間工程和用水計量設施。開(kāi)展小型農田水利設施達標提質(zhì)，推進(jìn)灌溉信息化和智能化。全面實(shí)施區域規?；咝Ч澦喔刃袆?dòng)，加強節水灌溉關(guān)鍵核心技術(shù)和裝備研發(fā)攻關(guān)，大力推廣噴灌、微灌、管道輸水灌溉等高效節水灌溉技術(shù)，在適宜地區從水源到田間整體設計，集中投入、建設一批重大高效節水灌溉工程。因地制宜發(fā)展集雨節灌和牧區高效節水灌溉飼草料地建設。加強節水灌溉工程與農藝、農機、生物、管理等措施的結合，積極推廣水肥一體化。大力發(fā)展旱作節水農業(yè)。
6.加強農業(yè)用水管理。全面落實(shí)最嚴格水資源管理制度，嚴格灌溉用水總量控制和定額管理，明確區域農業(yè)用水總量指標，明晰農業(yè)水權，保障農民用水合法權益，公平公正開(kāi)展農業(yè)水權確權。加快培育和發(fā)展水市場(chǎng)，健全水權交易制度。推廣農業(yè)水權水票、流轉、回購等經(jīng)驗，鼓勵農業(yè)水權交易?？h級以上地方人民政府或其授權的水行政主管部門(mén)、灌區管理單位可以回購灌溉用水戶(hù)或用水組織水權內節約的水量。加強灌溉試驗站網(wǎng)建設及灌溉試驗成果推廣應用，分區分類(lèi)科學(xué)確定灌溉定額并建立定期發(fā)布制度，指導科學(xué)灌溉。
三、加快農業(yè)水價(jià)綜合改革
7.實(shí)化細化改革目標。要按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)農業(yè)水價(jià)綜合改革的意見(jiàn)》，切實(shí)落實(shí)地方政府主體責任，健全工作機制，完善配套政策措施，加大改革工作力度，以縣或灌區為單元推進(jìn)改革。按照分步推進(jìn)、全面完成改革的目標要求，倒排工期、節點(diǎn)控制，細化完善省級改革實(shí)施方案和分年推進(jìn)改革計劃，明確改革指標和路徑，建臺賬、列清單，落實(shí)各項改革舉措，把改革任務(wù)落實(shí)到市縣和地塊，把責任落實(shí)到部門(mén)、崗位和環(huán)節。
8.綜合施策同步推進(jìn)。要統籌夯實(shí)改革基礎、建立健全農業(yè)水價(jià)形成機制、建立農業(yè)用水精準補貼和節水獎勵機制，突出重點(diǎn)，分類(lèi)施策，加快推進(jìn)農業(yè)水價(jià)綜合改革，既要有利于促進(jìn)節水，保障工程正常運行，也要總體上不增加農民負擔，讓人民群眾有更多的獲得感。堅持先建機制、后建工程，新（改、擴）建農田水利工程，同步推進(jìn)農業(yè)水價(jià)綜合改革。要量化績(jì)效考核指標，實(shí)化問(wèn)責措施，加強跟蹤督導、檢查與考評，確保改革進(jìn)度、質(zhì)量與效果。
9.發(fā)揮典型示范帶動(dòng)作用。要發(fā)掘、總結、提煉形成一批涵蓋不同區域、不同水源條件、不同灌溉方式、不同作物類(lèi)型，以及不同改革目標、不同改革路徑的農業(yè)水價(jià)綜合改革示范案例，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。要大力復制推廣“水權流轉”“引入社會(huì )資本”“協(xié)商定價(jià)”“超用加價(jià)、一提一補”“井電雙控、以電控水”“財政精準補貼”等農業(yè)水價(jià)綜合改革典型和模式。采取多種方式，做好改革典型經(jīng)驗宣傳推介、政策措施闡釋解讀以及水情教育，引導農民樹(shù)立節水觀(guān)念，提高有償用水意識，讓廣大群眾了解、支持和參與改革，形成推動(dòng)改革的良好社會(huì )氛圍。
四、創(chuàng )新農田水利多元化投融資機制
10.突出政府主導地位。要按照《農田水利條例》規定，全面落實(shí)政府對農田水利工作的組織領(lǐng)導、管理和監督責任。要強化農田水利的基礎性和公益性,以及在實(shí)施鄉村振興戰略中的重要地位，科學(xué)規劃，切實(shí)把農田水利作為公共財政投入優(yōu)先保障領(lǐng)域，進(jìn)一步增加財政投入，用足用好金融支持政策，多方籌集資金。引導受益主體履行農田水利建設管理的責任和義務(wù)，推動(dòng)形成政府主導、規劃統籌、部門(mén)協(xié)作、社會(huì )支持、受益主體參與的工作格局。
11.充分調動(dòng)受益主體的積極性。充分尊重農民意愿和基層首創(chuàng )精神，強化財政投入的撬動(dòng)作用，調動(dòng)農民、農村集體經(jīng)濟組織、農民用水合作組織、新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體等加大農田水利建設與管理的投入，支持其作為財政補助農田水利項目的建設和管護主體，也可采取“以獎代補、先建后補”等方式對其按照規劃和標準開(kāi)展工程建設與管護給予財政補助。
12.鼓勵和吸引社會(huì )資本投入。要創(chuàng )造條件和環(huán)境，激活主體、激活要素、激活市場(chǎng)，調動(dòng)社會(huì )各方參與農田水利建設運營(yíng)。通過(guò)招商引資、股權投資、政府和社會(huì )資本合作、合同節水管理等形式，引導和鼓勵社會(huì )資本建設運營(yíng)農田水利工程，采取投資補助、財政補貼、貼息貸款等政策措施保障投資方合理收益。社會(huì )資本享受政府補助建設與運營(yíng)農田水利設施的，要充分保證農田水利設施服務(wù)范圍內的原土地承包經(jīng)營(yíng)者的合法權益。鼓勵社會(huì )資本吸收原農田水利設施受益戶(hù)以入股或參與經(jīng)營(yíng)方式獲取收益。
五、推進(jìn)工程產(chǎn)權制度改革
13.加快明晰工程權屬。適應深入推進(jìn)農村集體產(chǎn)權制度改革的要求，加快農田水利工程清產(chǎn)核資、確權頒證，及時(shí)驗收登記造冊。大中型灌區斗渠及以下田間工程可由水管單位代行所有權，也可由農民、農村集體經(jīng)濟組織、農民用水合作組織、新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體等持有和管護。社會(huì )資本參與或受益主體自主建設的，按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有”的原則落實(shí)工程所有權和使用權，依法享有繼承、轉讓?zhuān)ㄗ猓?、抵押等權益。積極探索農田水利設施股權量化、農民公平受益等改革，增加農民和農村集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)性收益，促進(jìn)資源變資產(chǎn)、資金變股金、農民變股東。
14.盤(pán)活工程資產(chǎn)。完善資產(chǎn)評估制度，建立農田水利工程產(chǎn)權交易、轉讓、質(zhì)押和退出機制。支持農田水利工程所有權和使用權、工程建成后的供水收入等收費權作為抵質(zhì)押物，吸納金融資本投入農田水利建設。通過(guò)農村集體產(chǎn)權交易平臺等實(shí)現農田水利工程所有權、使用權有償交易轉讓?zhuān)屬Y產(chǎn)在流動(dòng)中增值。土地承包經(jīng)營(yíng)者在承包期內新建或轉讓等取得農田水利工程所有權的，承包期滿(mǎn)后可有償轉讓。充分發(fā)揮農田水利設施在農業(yè)特色經(jīng)營(yíng)、鄉村旅游、休閑農業(yè)建設中的多重功能和綜合效益，促進(jìn)農村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，確保資產(chǎn)保值增值和農民增收。加強世界灌溉工程遺產(chǎn)以及古代農田水利設施遺址遺跡的發(fā)掘、保護與利用，傳承和發(fā)展鄉村水文化。
六、創(chuàng )新工程運行管護機制
15.明確工程管護主體。工程管護可由所有權人自行管護，也可由所有權人采取租賃、承包、委托等落實(shí)管護主體。大中型灌排骨干工程原則上由政府設立水管單位，實(shí)行管養分離。小型農田水利工程可由農民、農村集體經(jīng)濟組織、農民用水合作組織、新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體等自主管護，也可采取“以大帶小、小小聯(lián)合”等方式實(shí)行專(zhuān)業(yè)化物業(yè)式管理。鼓勵通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)、委托經(jīng)營(yíng)等方式，引進(jìn)專(zhuān)業(yè)化社會(huì )化服務(wù)隊伍等承擔農田水利工程管理和維護。地方各級水行政主管部門(mén)要明確管護標準與制度，積極推行農田水利工程標準化管理，并強化監督指導。
16.落實(shí)工程管護責任。完善大中型灌區、灌排泵站等骨干工程管理制度與監督考核機制，落實(shí)管護責任。推行小型農田水利工程所有權證、使用權證、管護責任書(shū)“兩證一書(shū)”制度。采取委托等方式管理的，所有權人應與管護主體簽訂工程運行管護責任協(xié)議書(shū)，明確管護內容、標準和責任，約定獎懲措施和違約責任，強化合同執行的監督和考評，督促管護主體按規范要求和管護標準健全管護制度、配備人員力量，開(kāi)展工程維修養護服務(wù)?？h級以上各級水行政主管部門(mén)要加強對農田水利工程運行管護的監管和指導，督促工程產(chǎn)權所有者和管護主體切實(shí)履行管護責任。
17.保障工程管護經(jīng)費。工程管護經(jīng)費原則上由工程所有者負責落實(shí)，縣級以上人民政府應當建立工程管護由水費收入、經(jīng)營(yíng)收入和財政補助組成的合理負擔機制。落實(shí)大中型灌排骨干工程公益性人員基本支出和工程維修養護經(jīng)費。積極探索以工程所有權或使用權抵押融資、引入商業(yè)保險等解決運行維修養護費用。各級財政資金安排的農田水利設施維修養護支出要足額用于工程維修與運行管理，縣級以上人民政府及其有關(guān)部門(mén)要制定工程管護經(jīng)費籌集和使用管理辦法，建立考核獎補機制。
七、創(chuàng )新基層水利服務(wù)機制
18.加強基層水利服務(wù)機構能力建設。進(jìn)一步強化基層水利服務(wù)機構公益性職能，加快推進(jìn)基層水利服務(wù)機構標準化和規范化建設，推行村級水管員制度。全面落實(shí)河長(cháng)制湖長(cháng)制，落實(shí)鄉級河長(cháng)湖長(cháng)責任，充分發(fā)揮村級河長(cháng)和民間河長(cháng)作用，推動(dòng)村民共治，實(shí)現網(wǎng)格化管理，著(zhù)力解決河湖管護“最后一公里”問(wèn)題。實(shí)施水利“三支一扶”計劃，采取定向培養、優(yōu)惠政策吸引等措施，建立健全“引得進(jìn)、留得住、能施才”的基層水利從業(yè)人員保障機制。大力開(kāi)展基層水利技術(shù)人員、村級水管員的技術(shù)培訓，逐步實(shí)現基層水利服務(wù)機構專(zhuān)業(yè)人員比例不低于80%的目標。
19.扶持農民用水合作組織創(chuàng )新發(fā)展。加快推動(dòng)農民用水合作組織向水利專(zhuān)業(yè)合作社、用水合作社和用水戶(hù)協(xié)會(huì )多元發(fā)展，鼓勵和引導農民用水合作組織與各類(lèi)新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和服務(wù)主體互聯(lián)互融。采取財政扶持、農村集體經(jīng)濟組織注資、從事農田水利工程運營(yíng)管理等方式，提升農民用水合作組織管理和服務(wù)能力。積極開(kāi)展農民用水合作組織國家級示范社創(chuàng )建活動(dòng)，加強對示范社的跟蹤指導。
20.培育發(fā)展專(zhuān)業(yè)化社會(huì )化服務(wù)。推進(jìn)農田水利科研成果市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化，注重技術(shù)標準與新產(chǎn)品、新技術(shù)、新工藝的有機銜接。因地制宜培育和發(fā)展專(zhuān)業(yè)化社會(huì )化服務(wù)隊伍，推進(jìn)農田水利工程專(zhuān)業(yè)化物業(yè)式管理。推廣農田水利“110”等服務(wù)模式，建立健全行政管理、專(zhuān)業(yè)管理和受益主體民主自治管理相結合的農田水利管理體制。大專(zhuān)院校和科研單位通過(guò)定向委托培養、技術(shù)培訓，以及開(kāi)展科技下鄉、對口幫扶活動(dòng)等，發(fā)揮輻射帶動(dòng)作用，提升農田水利專(zhuān)業(yè)化社會(huì )化管理能力和服務(wù)水平。
農田水利改革事關(guān)農村改革、農業(yè)發(fā)展、農民致富，涉及面廣、政策性強。各地在推進(jìn)改革中要正確處理好政府與市場(chǎng)、頂層設計與實(shí)踐探索、整體推進(jìn)與重點(diǎn)突破、先行先試與推廣復制的關(guān)系，大力宣傳農田水利改革進(jìn)展成效、典型經(jīng)驗和成功做法，充分調動(dòng)各方面的積極性，穩步推進(jìn)改革，力求取得實(shí)效。
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