延政辦發(fā)〔2015〕46號《延安市人民政府辦公室關(guān)于深化預算管理制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》

《延安市人民政府辦公室關(guān)于深化預算管理制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》










延政辦發(fā)〔2015〕46號

各縣區人民政府，市級各工作部門(mén)、各直屬機構：

根據黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì )精神，按照新修訂的《中華人民共和國預算法》和《國務(wù)院關(guān)于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）、《陜西省人民政府關(guān)于深化預算管理制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》（陜政發(fā)〔2015〕10號）有關(guān)要求，為改進(jìn)預算管理，實(shí)施全面規范、公開(kāi)透明的預算制度，現就深化我市預算管理制度改革提出如下實(shí)施意見(jiàn)：

一、完善政府預算體系

全市各級政府要加快建立包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營(yíng)預算、社會(huì )保險基金預算在內的定位清晰、分工明確的政府預算體系，將政府的收入和支出全部納入預算管理。加大政府性基金預算、國有資本經(jīng)營(yíng)預算與一般公共預算的統籌力度。從2015年起，全市各級政府要將政府性基金預算中用于提供基本公共服務(wù)以及主要用于人員和機構運轉的項目收支轉列一般公共預算；對繼續納入政府性基金預算管理的支出，與一般公共預算相關(guān)支出統籌安排，政府性基金可以安排的，一般公共預算可不再安排或減少安排。盤(pán)活存量資金，將政府性基金項目中結轉較多的資金，調入一般公共預算統籌使用。完善國有資本經(jīng)營(yíng)預算制度，不斷擴大國有資本收益征收范圍，逐步提高國有資本收益上繳公共財政的比例。

二、積極推進(jìn)預決算公開(kāi)

全市各級政府要進(jìn)一步細化政府預決算公開(kāi)內容，除涉密信息外，政府預決算支出全部細化公開(kāi)到功能分類(lèi)的項級科目和經(jīng)濟分類(lèi)的款級科目。專(zhuān)項轉移支付預決算按項目按地區公開(kāi)，基層民生專(zhuān)項資金要將分配結果公布到戶(hù)到人。積極推進(jìn)財政政策公開(kāi)，特別是民生政策要向社會(huì )及時(shí)、全面公開(kāi)。擴大部門(mén)預決算公開(kāi)范圍，除涉密信息外，所有使用財政資金的部門(mén)均應公開(kāi)本部門(mén)預決算。要不斷細化部門(mén)預決算公開(kāi)內容，逐步將部門(mén)預決算公開(kāi)到基本支出和項目支出，并按經(jīng)濟分類(lèi)詳細反映。要加大“三公”經(jīng)費預決算公開(kāi)力度，細化公開(kāi)內容，除涉密信息外，所有財政資金安排的“三公”經(jīng)費都要公開(kāi)，其中財政部門(mén)要公開(kāi)本級“三公”經(jīng)費總體支出情況，各部門(mén)要公開(kāi)本部門(mén)“三公”經(jīng)費支出的明細情況。

三、實(shí)行中期財政規劃管理

市縣財政部門(mén)要會(huì )同各部門(mén)，結合國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃綱要及估價(jià)宏觀(guān)調控政策，研究編制三年滾動(dòng)財政規劃。要強化三年滾動(dòng)財政規劃對年度預算的約束，提高財政預算的統籌能力。部門(mén)要研究編制三年滾動(dòng)規劃，加強項目庫管理，各部門(mén)規劃中涉及財政政策和資金支持的，要與三年滾動(dòng)財政規劃相銜接。

四、改進(jìn)年度預算控制方式

全市各級政府向本級人大報告支出預算的同時(shí)，要重點(diǎn)報告支出政策內容。預算執行中如需增加或減少預算總支出，須報經(jīng)本級人大常委會(huì )審查批準。收入預算從約束性專(zhuān)項預期性，根據經(jīng)濟形勢和政策調整等因素科學(xué)預測。經(jīng)省政府批準，市縣一般公共預算為沒(méi)有收益的公益性事業(yè)發(fā)展可編列赤字，通過(guò)舉借一般債務(wù)予以彌補，一般債務(wù)規模納入限額管理。加強政府性基金預算編制管理。政府性基金預算按照以收定支的原則，根據政府性基金項目的收入情況和實(shí)際支出需要編制；經(jīng)省政府批準，市縣政府性基金預算為有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展可舉借專(zhuān)項債務(wù)，專(zhuān)項債務(wù)規模納入限額管理。國有資本經(jīng)營(yíng)預算要按照收支平衡的原則編制，不列赤字。

五、建立跨年度預算平衡機制

全市各級政府一般公共預算執行中如出現超收，超收收入用于沖減赤字、化解政府債務(wù)或補充預算穩定調節基金；如出現短收，通過(guò)調入預算穩定調節基金或其他預算資金、削減支出，實(shí)現平衡。如采取上述措施后仍不能實(shí)現平衡，市縣政府通過(guò)申請上級政府臨時(shí)救助實(shí)現平衡，并在下一年度預算中歸還。在未還清上級政府臨時(shí)救助資金之前，市縣原則上不得新增年度收支缺口。政府性基金預算和國有資本經(jīng)營(yíng)預算如出現超收，結轉下年安排；如出現短收，通過(guò)削減支出實(shí)現平衡。

六、加強財政收入管理

市縣稅收征管部門(mén)要切實(shí)加強稅收征管，做到依法征收、應收盡收，不收過(guò)頭稅。嚴格減免稅管理，不得違反法律法規的規定和超越權限多征、提前征收或者減征、免征、緩征應征稅款。繼續清理規范行政事業(yè)性收費和政府性基金，堅決取消不合法、不合理的收費基金項目。加快建立健全國有資源、國有資本有償使用制度和收益共享機制。加強國有資本收益管理，落實(shí)國有資本收益權。完善非稅收入征繳制度和監督體系，禁止通過(guò)違規調庫、亂收費、亂罰款等手段虛增財政收入。努力提高稅收收入占財政收入的比重，改善財政收入質(zhì)量。

七、全面規范稅收優(yōu)惠政策

今后，除專(zhuān)門(mén)的稅收法律、法規和國務(wù)院規定外，市級各部門(mén)、各縣區起草其他法規、發(fā)展規劃、區域政策和扶持意見(jiàn)等，都不得突破國家和省市統一的財稅制度、規定稅收優(yōu)惠政策。未經(jīng)國務(wù)院批準，全市各縣區、各部門(mén)不得對企業(yè)規定財政優(yōu)惠政策。嚴禁對企業(yè)違規減免或緩征行政事業(yè)性收費和政府性基金、以?xún)?yōu)惠價(jià)格或零地價(jià)出讓土地，嚴禁低價(jià)轉讓國有資產(chǎn)、國有企業(yè)股權以及礦產(chǎn)等國有資源，嚴禁違反規定減免或緩征企業(yè)應當承擔的社會(huì )保險繳費。對違法違規制定與企業(yè)及其投資者繳納稅收或非稅收入掛鉤的財政支出優(yōu)惠政策，包括先征后返、列收列支、財政獎勵或補貼、以代繳或給予補貼等形式減免土地出讓收入等，要予以取消。在市內實(shí)行統一的按稅種、按比例劃分的財政收入體制，逐步取消對部分地區實(shí)施的財政收入全留或增量返還政策。市級各部門(mén)、各縣區要對已經(jīng)出臺的稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行清理規范，違反法律法規和國務(wù)院規定的一律停止執行；有明確時(shí)限的到期停止執行，未明確時(shí)限的要設定優(yōu)惠政策實(shí)施時(shí)限，到期后停止執行。建立稅收優(yōu)惠政策備案審查、定期評估和退出機制，加強考核問(wèn)責，嚴懲各類(lèi)違法違規行為。

八、優(yōu)化財政支出結構

市縣政府要嚴格控制政府性樓堂館所、“三公”經(jīng)費、會(huì )議費、培訓費等一般性支出。強化財政供養人員管理，積極推進(jìn)人員信息資源共享和動(dòng)態(tài)監控，切實(shí)解決違規進(jìn)人、“吃空餉”等問(wèn)題，確保全市財政供養人員只減不增。清理規范重點(diǎn)支出同財政收支增幅、生產(chǎn)總值、總人口等掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式。對重點(diǎn)支出根據需要統籌安排，優(yōu)先保障，不再采取先確定支出總額再安排具體項目的辦法。結合稅費制度改革，逐步取消城市維護建設稅、排污費、探礦權和采礦權價(jià)款、礦產(chǎn)資源補償費等專(zhuān)款專(zhuān)用的規定，統籌安排這些領(lǐng)域的經(jīng)費。統一預算分配，逐步將所有預算資金納入財政部門(mén)統一分配，在此之前，負責資金分配的部門(mén)要按規定將資金具體安排情況及時(shí)報財政部門(mén)。

九、加強預算執行管理

市縣各部門(mén)要硬化預算約束，年度預算執行中除救災等應急支出通過(guò)動(dòng)支預備費解決外，一般不出臺增加當年支出的政策，一些必須出臺的政策，通過(guò)以后年度預算安排資金。預算確定后，市縣財政部門(mén)應在本級人大批準預算后的20日內向各部門(mén)批復預算，各部門(mén)應在接到財政部門(mén)批復后的15日內向所屬各單位批復預算。要進(jìn)一步提高提前下達轉移支付預計數的比例，按因素法分配且金額相對固定的轉移支付提前下達的比例要達到90%。加快轉移支付預算正式下達進(jìn)度，除據實(shí)結算等特殊項目外，市級財政對縣區的一般性轉移支付和專(zhuān)項轉移支付，應在市人大批準預算后30日和60日內正式下達縣區。市縣財政接到上級一般轉移支付或專(zhuān)項轉移支付后，應在30日內將預算正式下達到縣級政府或項目實(shí)施單位。不同預算科目、預算級次或者項目間的預算資金需要調劑使用的，按照中省財政部門(mén)的有關(guān)規定辦理。

十、完善一般性轉移支付制度

市級財政將逐步增加一般性轉移支付規模，完善市對縣區均衡性轉移支付分配辦法，進(jìn)一步加大對困難縣的補助力度，努力提高縣級財力均衡度。將市對下專(zhuān)項轉移支付中屬于縣區事權的項目歸并到一般性轉移支付體系，逐步將一般性轉移支付占比提高到60%以上。

十一、積極推進(jìn)專(zhuān)項資金管理改革

市縣政府要進(jìn)一步深化財政專(zhuān)項資金管理改革，切實(shí)提高資金使用效益。早編細編專(zhuān)項資金預算，每年6月起啟動(dòng)下年度專(zhuān)項資金預算編制工作。全面實(shí)施項目庫管理，提前做好項目?jì)?。加大?zhuān)項資金清理整合力度，對目標接近、資金投入方向雷同、資金管理方式相近的專(zhuān)項資金予以歸并，統籌使用，集中財力辦大事。對競爭性領(lǐng)域的專(zhuān)項資金逐一進(jìn)行甄別排查，凡屬“小、散、亂”以及效用不明顯的要堅決取消，其余需要保留的也要予以壓縮或實(shí)行零增長(cháng)。完善財政專(zhuān)項資金預算分配方式，全面推行零基預算。實(shí)行專(zhuān)項資金分類(lèi)管理，對用于個(gè)人補貼、救助等民生方面的專(zhuān)項資金，要按政策和標準足額予以保障；對支持經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的專(zhuān)項資金，要創(chuàng )新財政專(zhuān)項資金投入方式，積極推進(jìn)股權投入和基金管理模式，加快實(shí)施政府購買(mǎi)服務(wù)，大力推廣政府和社會(huì )資本合作（PPP）模式等，充分發(fā)揮財政資金引導效應。規范財政專(zhuān)項資金的設立，嚴格控制新增項目和資金規模。建立健全財政專(zhuān)項資金定期評估和退出機制，任務(wù)完成的，由財政部門(mén)及時(shí)收回；需繼續實(shí)施的，由財政部門(mén)根據績(jì)效情況綜合評估，對使用效果差的予以取消或者核減規模。在明確各級政府支出責任的基礎上，認真清理現行配套政策，對屬于中省市承擔支出責任的事項，一律不得要求縣區安排配套資金；對屬于中省市和縣區分擔支出責任的事項，由中省市和縣區按各自應分擔數額安排資金。

十二、加強結轉結余資金管理

市縣各部門(mén)、各單位連續結轉2年以上的財政資金，作為結余資金管理，收回同級財政統籌安排；市縣2年以上尚未使用或使用效益不高的上級專(zhuān)項資金，由上級財政收回；政府性基金結轉規模較大的，調入一般公共預算統籌使用。建立預算編制與結轉結余資金管理相結合的機制，對常年累計結余結轉資金規模較大的部門(mén)，在編制下年度部門(mén)預算時(shí)，要適當壓縮財政撥款預算總額。建立預算執行進(jìn)度考核制度、通報制度和監督檢查制度，有效控制新增結余結轉資金。

十三、規范國庫資金管理

市縣政府要全面清理整頓財政專(zhuān)戶(hù)，一律不得新設專(zhuān)項支出財政專(zhuān)戶(hù)，除財政部審核并報國務(wù)院批準予以保留的專(zhuān)戶(hù)外，其余專(zhuān)戶(hù)在2年內逐步取消。確需新開(kāi)設非專(zhuān)項支出類(lèi)財政專(zhuān)戶(hù)的，市縣財政部門(mén)須提供相關(guān)開(kāi)設依據，經(jīng)省財政廳審核同意后，報財政部核準。禁止在信托投資公司等非銀行金融機構開(kāi)設財政專(zhuān)戶(hù)，禁止開(kāi)設委托貸款賬戶(hù)，禁止異地開(kāi)設財政專(zhuān)戶(hù)。嚴格權責發(fā)生制核算范圍，市縣財政除國庫集中支付年終結余外，一律不得按權責發(fā)生制列支，按國務(wù)院規定實(shí)行權責發(fā)生制核算的特定事項，應當向本級人大常委會(huì )報告。全面清理已經(jīng)發(fā)生的財政借墊款，應當由預算安排支出的按規定列支，符合制度規定的臨時(shí)性借墊款及時(shí)收回，不符合制度規定的借墊款限期收回。加強財政對外借款管理，各級財政嚴禁違規對非預算單位及未納入年度預算的項目借款和墊付財政資金。

十四、健全預算績(jì)效管理機制

各級政府要全面推進(jìn)預算績(jì)效管理工作，逐步將績(jì)效管理范圍覆蓋本級預算單位和所有財政資金，將績(jì)效評價(jià)重點(diǎn)由項目支出拓展到部門(mén)整體支出和政策、制度、管理等方面，積極開(kāi)展財政支出事前評審，強化預算執行監控，構建貫穿預算編制、執行、監督全過(guò)程的績(jì)效預算管理機制。加強績(jì)效評價(jià)結果應用，將評價(jià)結果作為調整支出結構、完善財政政策和科學(xué)安排預算的重要依據。

十五、規范地方政府債務(wù)管理

從2015年起，全省各級政府債務(wù)實(shí)行限額控制和預算管理。在國務(wù)院批準的限額內，省政府確定全省舉債額度，報省人大或其常委會(huì )批準。省財政廳根據各地舉借計劃、債務(wù)風(fēng)險及財力等因素確定市縣政府舉債限額，報省政府批準后下達。市縣地方政府舉債采取發(fā)行一般債券和專(zhuān)項債券的方式，由省政府代為發(fā)行。剝離融資平臺公司政府融資職能。政府一般債務(wù)納入一般公共預算管理，專(zhuān)項債務(wù)納入政府性基金預算管理。市縣政府債務(wù)資金，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出。研究建立權責發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度。政府主要負責人是政府性債務(wù)的第一責任人，要認真抓好政策落實(shí)。要將政府性債務(wù)作為一個(gè)硬指標納入年度目標責任考核范圍，強化責任追究。

十六、嚴肅財經(jīng)紀律

市縣各部門(mén)要嚴格遵守《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國稅收征收管理法》、《中華人民共和國會(huì )計法》、《中華人民共和國政府采購法》等財稅法律法規，依法行使行政決策權和財政管理權，自覺(jué)接受人大監督和社會(huì )各界的監督。建立和完善政府決算審計制度，進(jìn)一步加強審計監督。要規范理財行為，嚴格按照規范的程序和要求編報預決算，按規定的用途撥付和使用財政資金。市縣要對本級各部門(mén)、各單位財經(jīng)紀律的執行情況進(jìn)行全面檢查，通過(guò)單位自查、財政部門(mén)和審計機關(guān)專(zhuān)項檢查，及時(shí)發(fā)現存在問(wèn)題。對檢查中發(fā)現的虛報、冒領(lǐng)、截留、挪用、滯留財政資金以及違規出臺稅收優(yōu)惠政策等涉及違規違紀的行為，要按照《中華人民共和國預算法》等法律法規的規定嚴肅處理。

深化預算管理制度改革涉及制度創(chuàng )新和利益關(guān)系調整，任務(wù)艱巨，面臨許多矛盾和困難。市縣各部門(mén)要從大局出發(fā)，充分認識深化預算管理制度改革的重要性、緊迫性和艱巨性。要牢固樹(shù)立依法理財觀(guān)念，確保在法制軌道上推進(jìn)預算管理制度改革。市財政局要加強組織協(xié)調，扎實(shí)做好各項改革落實(shí)工作，確保改革順利實(shí)施。

延安市人民政府辦公室

2015年9月30日

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