市監價(jià)監函〔2018〕412號《市場(chǎng)監管總局辦公廳關(guān)于建議糾正內蒙古自治區公安廳濫用行政權力排除限制競爭有關(guān)行為的函》

市場(chǎng)監管總局辦公廳關(guān)于建議糾正內蒙古自治區公安廳濫用行政權力排除限制競爭有關(guān)行為的函



市監價(jià)監函〔2018〕412號

內蒙古自治區人民政府辦公廳：

根據舉報，我局對內蒙古自治區公安廳在推進(jìn)全區印章治安管理信息系統整合聯(lián)網(wǎng)及推廣使用新型防偽印章工作中，涉嫌濫用行政權力排除限制競爭的案件進(jìn)行了調查。

現已查明，2013年4月23日，內蒙古自治區公安廳印發(fā)《全區印章治安管理信息系統整合聯(lián)網(wǎng)及推廣使用新型防偽印章實(shí)施方案》（內公辦〔2013〕60號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“60號文”），直接指定內蒙古恭安金豐網(wǎng)絡(luò )印章科技有限責任公司（簡(jiǎn)稱(chēng)金豐公司）統一負責全區新型防偽印章系統軟件的開(kāi)發(fā)建設。在執行“60號文”過(guò)程中，內蒙古自治區公安廳采取各種措施強制各盟市公安機關(guān)和刻章企業(yè)卸載正在使用的、經(jīng)公安部檢測通過(guò)的系統軟件，統一安裝金豐公司開(kāi)發(fā)的系統軟件，并要求刻章企業(yè)向金豐公司購買(mǎi)刻章設備和裝有加密電子芯片的硬質(zhì)章材。

我局認為，內蒙古自治區公安廳上述做法排除和限制了印章治安管理信息系統軟件市場(chǎng)以及刻章設備、章材市場(chǎng)的競爭，侵犯了各盟市公安機關(guān)和刻章企業(yè)的自主選擇權，人為增加了企業(yè)刻章生產(chǎn)成本，不合理地推高了印章價(jià)格。相關(guān)行為違反了《反壟斷法》第八條“行政機關(guān)和法律、法規授權的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權力，排除、限制競爭”的規定，屬于《反壟斷法》第三十二條所列“限定或者變相限定單位或者個(gè)人經(jīng)營(yíng)、購買(mǎi)、使用其指定的經(jīng)營(yíng)者提供的商品”的行為和第三十七條所列“制定含有排除、限制競爭內容的規定”的行為。

我局在調查結束后，向內蒙古自治區公安廳反饋了案件定性依據和結論，以及相關(guān)整改建議，包括：1.廢止或者修改“60號文”排除限制競爭的相關(guān)規定；2.撤銷(xiāo)與金豐公司簽訂的《新型防偽印章治安管理信息系統建設合同》；3.停止濫用行政權力，強迫各盟市公安機關(guān)安裝金豐公司系統軟件、卸載已有系統軟件，強迫刻章企業(yè)向金豐公司購買(mǎi)章材和刻章設備的行為等。內蒙古自治區公安廳表示完全接受并積極整改，但至今未向我局報送具體的整改方案，也未開(kāi)展實(shí)質(zhì)性整改工作。

依據《反壟斷法》第五十一條關(guān)于“反壟斷執法機構可以向有關(guān)上級機關(guān)提出依法處理的建議”的規定，現建議內蒙古自治區政府責令公安廳改正相關(guān)行為。案件主要事實(shí)和具體整改建議附后。

請于2018年7月10日前將有關(guān)整改情況函告我局。


附件：內蒙古自治區公安廳濫用行政權力排除限制競爭的主要事實(shí)和整改建議。


 

市場(chǎng)監管總局辦公廳

2018年6月19日

內蒙古自治區公安廳濫用行政權力排除限制競爭的主要事實(shí)和整改建議

一、案件基本事實(shí)

2013年3月，內蒙古自治區公安廳（以下簡(jiǎn)稱(chēng)內蒙古公安廳）與內蒙古恭安金豐網(wǎng)絡(luò )印章科技有限責任公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)金豐公司）簽訂了《新型防偽印章治安管理信息系統建設合同》，約定由金豐公司提供經(jīng)公安部檢測合格的新型防偽印章治安管理信息系統軟件，統一負責全區印章治安管理信息系統（以下簡(jiǎn)稱(chēng)印章系統）的升級改造和整合聯(lián)網(wǎng)，并由金豐公司向全區所有的刻章企業(yè)供應符合國家有關(guān)技術(shù)標準的章材和芯片；內蒙古公安廳為印章系統提供場(chǎng)地、環(huán)境以及政策支持，協(xié)調自治區有關(guān)部門(mén)和盟市治安管理部門(mén)，為系統建設、運行、推廣、維護提供必要條件。

2013年4月23日，內蒙古公安廳向各盟市公安局下發(fā)了《全區印章治安管理信息系統整合聯(lián)網(wǎng)及推廣使用新型防偽印章實(shí)施方案》（內公辦〔2013〕60號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“60號文”），決定按照“統一領(lǐng)導、統一規劃、統一標準、統一建設”原則，對全區印章系統進(jìn)行升級改造和整合聯(lián)網(wǎng)，明確規定“依照政府采購程序，金豐公司為全區新型防偽印章系統建設項目中標單位，負責新型防偽印章系統軟件的開(kāi)發(fā)建設”，要求“各地積極支持配合金豐公司建設維護全區印章系統管理平臺，杜絕自行其是、各自為政”。但經(jīng)調查發(fā)現，選擇金豐公司作為印章系統建設單位，并未履行任何招投標程序。

“60號文”出臺后，內蒙古公安廳多次要求各盟市公安局盡快落實(shí)文件要求，卸載正在使用并經(jīng)公安部檢測通過(guò)的系統軟件，安裝使用金豐公司的系統軟件，并要求全區刻章企業(yè)統一向金豐公司采購符合國家有關(guān)技術(shù)標準的章材、芯片以及配套硬件設備等。2017年1月6日，內蒙古公安廳再次向各盟市公安局下發(fā)《關(guān)于落實(shí)自治區黨委巡視組意見(jiàn)強力推動(dòng)印章系統建設的通知》（內公網(wǎng)傳〔2017〕260號），要求“對于已完成金豐系統安裝調試卻仍在使用舊系統運行的盟市，要切實(shí)采取措施，淘汰舊系統，啟用新系統；對于至今尚未安裝金豐系統的盟市，要迅速采取制定貫徹落實(shí)措施，明確責任部門(mén)、責任人，抓緊時(shí)間落實(shí)”。在內蒙古公安廳的督促下，截至目前，除包頭市外，其他11個(gè)盟市均已安裝金豐公司的系統軟件，或者由原系統軟件供應商與金豐公司共同建設。
 

“60號文”出臺前后內蒙古自治區各盟市印章系統一覽表

二、案件定性分析

內蒙古公安廳的相關(guān)做法，違反了《反壟斷法》第八條“行政機關(guān)和法律、法規授權的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權力，排除、限制競爭”的規定，屬于《反壟斷法》第三十二條所列“限定或者變相限定單位或者個(gè)人經(jīng)營(yíng)、購買(mǎi)、使用其指定的經(jīng)營(yíng)者提供的商品”的行為和第三十七條所列“制定含有排除、限制競爭內容的規定”的行為。

（一）排除和限制了印章系統軟件市場(chǎng)的競爭

1.各地公安機關(guān)和刻章企業(yè)在選擇印章系統軟件上擁有自主權。2000年4月，公安部頒布《印章治安管理信息系統標準》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《標準》），并下發(fā)《關(guān)于貫徹執行<印章治安管理信息系統標準>的通知》（公通字〔2000〕36號），要求各地公安機關(guān)認真貫徹執行《標準》，所應用的印章系統軟件必須經(jīng)過(guò)公安部檢測并符合《標準》，同時(shí)嚴禁借推廣應用印章系統為名，強制更換印章或推行“防偽印章”。2001年8月31日，公安部又下發(fā)《關(guān)于規范印章治安管理信息系統建設的通知》（公傳發(fā)〔2001〕2512號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“公安部2512號文”），明確要求“嚴禁獨家壟斷。各省、自治區、直轄市必須通過(guò)公開(kāi)招標的方式，選擇3家以上的系統軟件在本省范圍內供各地、州、市推廣使用”。因此，各地公安機關(guān)和刻章企業(yè)在選擇系統軟件上擁有一定的自主權。“60號文”出臺前，內蒙古自治區10個(gè)盟市自行選擇了經(jīng)公安部檢測評估合格的系統軟件，在各自轄區內建立了印章系統。自治區印章系統軟件市場(chǎng)是競爭性、開(kāi)放性的。

2.內蒙古公安廳相關(guān)做法排除和限制了系統軟件市場(chǎng)競爭，形成并強化了金豐公司的壟斷地位。“60號文”規定由一家企業(yè)統一建設全區印章系統，本身就違背了“公安部2512號文”的精神和要求，而且未經(jīng)招投標程序直接指定金豐公司，剝奪了其他系統軟件供應商參與競爭的機會(huì )，也侵犯了各盟市公安機關(guān)和刻章企業(yè)自主選擇系統軟件的權利。“60號文”出臺后，內蒙古公安廳強迫各盟市公安機關(guān)和刻章企業(yè)卸載運行良好的現有系統軟件，統一安裝金豐公司的系統軟件，將盟市公安機關(guān)拒絕安裝金豐公司系統軟件視為“不作為”、“亂作為”，責令相關(guān)負責人檢討整改，對未安裝金豐公司系統軟件的刻章企業(yè)的刻章申請不予審批備案，迫使7個(gè)盟市更換原有的系統軟件，2個(gè)盟市原有軟件供應商被迫與金豐公司開(kāi)展合作，導致大量供應商被清除出系統軟件市場(chǎng)，形成和強化了金豐公司的壟斷地位，嚴重破壞了公平競爭的市場(chǎng)秩序。

（二）排除和限制了章材和刻章設備市場(chǎng)的競爭，增加了刻章企業(yè)和印章用戶(hù)的成本

“60號文”出臺前，刻章企業(yè)可以自行選購經(jīng)過(guò)公安部鑒定合格的章材（包括銅質(zhì)和塑料），自行購置符合《標準》的刻章設備。章材和刻章設備市場(chǎng)存在競爭，交易價(jià)格由買(mǎi)賣(mài)雙方協(xié)商確定。據調查章材價(jià)格一般在10元/枚至35元/枚之間。“60號文”出臺后，內蒙古公安廳強迫刻章企業(yè)更換金豐公司開(kāi)發(fā)的裝有加密電子芯片的新型防偽印章，購買(mǎi)金豐公司統一定制的新型防偽印章章材（每枚最低55元、最高85元）；采購與金豐公司系統軟件配套的“中晶高清掃描儀”（每臺1600元）、速拍證卡讀寫(xiě)一體機（每臺4800元）、全銅印章雕刻設備（每臺4萬(wàn)元）等硬件設備，據調查這些設備價(jià)格要比一般市場(chǎng)價(jià)格高出一倍以上。上述做法大大增加了刻章企業(yè)的生產(chǎn)成本，導致印章價(jià)格明顯上漲，加重了印章用戶(hù)的負擔。“60號文”出臺前，每枚印章價(jià)格最高不超過(guò)200元。“60號文”出臺后，金豐公司向刻章企業(yè)推薦的指導價(jià)為每枚280元。

三、相關(guān)整改建議

為恢復公平競爭的市場(chǎng)秩序，保障有關(guān)經(jīng)營(yíng)者的合法權益，建議內蒙古公安廳作出如下整改：

（一）停止濫用行政權力，強迫各盟市公安機關(guān)安裝金豐公司系統軟件、卸載已有系統軟件，強迫刻章企業(yè)向金豐公司購買(mǎi)章材和刻章設備的行為。

（二）廢止“60號文”關(guān)于指定金豐公司負責全區新型防偽印章系統軟件的開(kāi)發(fā)建設、強迫各地公安機關(guān)和刻章企業(yè)安裝金豐公司系統軟件等排除、限制競爭的規定。

（三）撤銷(xiāo)與金豐公司簽訂的《新型防偽印章治安管理信息系統建設合同》，該合同自始無(wú)效。

（四）按照公安部治安管理局2018年3月印發(fā)的《加強和改革印章刻制業(yè)治安管理工作實(shí)施方案》（公傳發(fā)〔2018〕202號）的部署要求，通過(guò)公開(kāi)招標方式，確定自治區層面的印章系統承建商或運維商，并向經(jīng)過(guò)公安部檢測評估合格的系統軟件開(kāi)放自治區印章系統的數據接口。

（五）恢復印章系統軟件市場(chǎng)、章材市場(chǎng)、刻章設備市場(chǎng)的公平競爭秩序，允許各盟市公安機關(guān)和刻章企業(yè)自行選擇印章系統承建商或運維商、章材和刻章設備供應商。

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