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山東省人民政府關(guān)于深化省級預算管理改革的意見(jiàn)
魯政發(fā)〔2019〕1號
各市人民政府，各縣（市、區）人民政府，省政府各部門(mén)、各直屬機構，各大企業(yè)，各高等院校：
為加快建立全面規范透明、標準科學(xué)、約束有力的預算制度，全面實(shí)施預算績(jì)效管理，經(jīng)省委、省政府研究同意，現就深化省級預算管理改革提出以下意見(jiàn)。
一、總體要求
（一）指導思想。以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會(huì )精神，堅決落實(shí)習近平總書(shū)記視察山東重要講話(huà)、重要指示批示精神，按照建立現代財政制度要求，堅持問(wèn)題導向，創(chuàng )新制度供給，完善預算管理機制，明確預算管理權責，健全預算管理體系，加大專(zhuān)項資金清理整合力度，優(yōu)化預算編制執行監督流程，加快構建權責清晰、協(xié)同高效、運行規范的預算管理新格局，為開(kāi)創(chuàng )新時(shí)代現代化強省建設新局面提供有力保障。
（二）基本原則。
——總體設計。針對預算管理中存在的薄弱環(huán)節，對癥施策，補齊短板，構建完善預算編制、執行、監督“全鏈條”管理機制，強化宏觀(guān)調控和管理，更好地發(fā)揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用。
——明確職責。大力推進(jìn)預算管理領(lǐng)域“放管服”改革，省財政部門(mén)主要聚焦預算編制、放開(kāi)預算執行、強化績(jì)效管理，省業(yè)務(wù)主管部門(mén)全面負責本部門(mén)預算的編制、執行和評價(jià)，凝聚工作合力，提高行政管理效能和體制運行效率。
——強化統籌。從財政收支兩端全面強化預算統籌，實(shí)行“全口徑、一體化”預算編制，加大專(zhuān)項資金清理整合力度，設立綜合性專(zhuān)項資金，切實(shí)增強政府綜合財力運籌能力，集中財力辦大事。
——保障重點(diǎn)。圍繞省委、省政府重大決策部署，優(yōu)化資金配置，調整支出結構，創(chuàng )新扶持方式，充分發(fā)揮財政杠桿作用，引導更多資金投向新舊動(dòng)能轉換和高質(zhì)量發(fā)展，投向重點(diǎn)民生項目和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的薄弱環(huán)節。
——提升績(jì)效。全面引入績(jì)效理念，更加注重結果導向，強調成本效益分析，加快構建“全方位、全過(guò)程、全覆蓋”的預算績(jì)效管理體系。健全完善預算公開(kāi)、審計、問(wèn)責等監管措施，倒逼預算管理更加規范高效，不斷提升財政資金使用效益。
二、主要措施
（一）深化預算管理“放管服”改革，優(yōu)化各環(huán)節權責配置。
1.厘清部門(mén)預算管理權責。落實(shí)預算法定職責，科學(xué)劃分預算編制、執行、監督等各環(huán)節權責，進(jìn)一步壓實(shí)各方責任。省財政部門(mén)負責預算編制、支出政策審核和預算績(jì)效管理，牽頭制定綜合性資金管理制度和專(zhuān)項資金管理辦法，原則上不參與專(zhuān)項資金的項目申報、審批、驗收等具體事務(wù)。省業(yè)務(wù)主管部門(mén)全面負責本部門(mén)預算編制和具體執行，制定專(zhuān)項資金分配使用方案，對資金的支出進(jìn)度、使用績(jì)效以及安全性、規范性負責。
2.增強市縣資金使用自主權。今后凡直接面向市縣并由其實(shí)施更為便捷有效的資金，省業(yè)務(wù)主管部門(mén)要按照“應放盡放”的原則，主要采取因素法或市縣整體競爭立項的方式切塊分配下達。市縣政府結合當地實(shí)際，在規定權限內自主安排使用資金，并對項目安排和資金使用的真實(shí)性、合規性及有效性負責。省級確需保留審批權的項目，省業(yè)務(wù)主管部門(mén)應從嚴控制、制定清單，并嚴格按相關(guān)管理辦法配比資金，報分管省領(lǐng)導同意后實(shí)施。
（二）科學(xué)精準編制預算，增強政府預算統籌調控能力。
3.實(shí)行“全口徑、一體化”預算編制。建立健全一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營(yíng)預算和社會(huì )保險基金預算定位清晰、分工明確、有機銜接、相互補充的政府預算體系，用足用好地方政府債務(wù)限額，做到“四本預算”與政府債務(wù)預算（計劃）一體編報、同步審核。改變按資金渠道分類(lèi)核定預算、確定用途的管理模式，將省級各類(lèi)預算資金（含有專(zhuān)項用途的非稅收入），連同中央轉移支付資金以及清理盤(pán)活的存量資金等，全部納入支出預算“盤(pán)子”，統籌研究預算安排意見(jiàn)，從源頭上優(yōu)化財政資源配置。
4.早編細編預算。省業(yè)務(wù)主管部門(mén)根據部門(mén)職責，提前謀劃、統籌編制本部門(mén)中期財政規劃和年度預算草案，確保預算申請與中央和省委省政府重大決策部署充分銜接。做實(shí)做細項目庫，省業(yè)務(wù)主管部門(mén)提前做好項目申報、評估論證、工程招標、分年度資金需求測算、績(jì)效目標設定等基礎性工作，已確定的項目及時(shí)入庫管理。注重發(fā)揮項目庫對預算的約束和支撐作用，所有申請預算的項目都應在預算年度開(kāi)始之前列入項目庫，并按輕重緩急排序，實(shí)現定期更新和滾動(dòng)管理，未入庫項目原則上不予安排預算。
5.實(shí)施零基預算管理。為提高預算安排的科學(xué)性和精準性，改變“先有資金、后定項目”以及“基數+增長(cháng)”的預算編制方式，以細化預算和項目庫建設為基礎，對財政專(zhuān)項資金全面實(shí)行零基預算管理。省業(yè)務(wù)主管部門(mén)按要求逐項編制專(zhuān)項資金預算，確保省委省政府確定的重大改革、重要政策和重點(diǎn)項目不留“硬缺口”。省財政部門(mén)按照政策要求，對部門(mén)提報的支出預算進(jìn)行全面審核，綜合考慮支出政策、資金需求、財力可能等因素，科學(xué)合理地提出年度預算安排建議，按程序報送省人大審議批準。
6.推進(jìn)預算標準化建設。省財政部門(mén)加快完善公用經(jīng)費定額標準、通用項目分類(lèi)支出定額標準和資產(chǎn)配置標準，省業(yè)務(wù)主管部門(mén)按照資金管理權限，制定部門(mén)項目支出定額標準，嚴格按標準編制預算、配置資產(chǎn)。合理確定民生支出保障標準，使民生改善與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調、民生支出與財力狀況相匹配。進(jìn)一步夯實(shí)財政供養人員實(shí)名制管理，完善組織、機構編制、人力資源社會(huì )保障、財政等部門(mén)人員信息共管共享機制，提高預算管理信息化水平。
（三）加大專(zhuān)項資金清理整合力度，集中財力辦大事。
7.規范專(zhuān)項資金設置管理。專(zhuān)項資金根據全省經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要、省以下財政事權與支出責任劃分以及省委省政府決策部署和特定政策調控要求統一設置。規范專(zhuān)項資金設立程序，今后部門(mén)提議新設專(zhuān)項資金，要同步提出包括政策依據、測算標準、績(jì)效目標、支出計劃等的評估報告，并報省委常委會(huì )會(huì )議或省政府常務(wù)會(huì )議批準。建立專(zhuān)項資金定期評估和退出機制，具有階段性目標的專(zhuān)項資金執行期限一般不超過(guò)5年，試點(diǎn)類(lèi)項目不超過(guò)3年。省財政部門(mén)和省業(yè)務(wù)主管部門(mén)要分別編制專(zhuān)項資金目錄清單和資金使用總體計劃，納入預算草案一并報批。
8.推進(jìn)中央和省級資金統籌使用。統籌中央資金和省級資金使用，對中央切塊下達資金，在符合中央規定前提下，與省級同領(lǐng)域專(zhuān)項資金相結合，一并研究預算安排和資金使用，形成資金合力；對中央按項目法分配的資金，要擇優(yōu)遴選上報省委省政府確定實(shí)施的重點(diǎn)項目，避免資金和項目?jì)深^安排。
9.實(shí)施“大專(zhuān)項+任務(wù)清單”管理模式。結合實(shí)施黨政機構改革，深入推進(jìn)專(zhuān)項資金清理整合工作，歸并設立綜合性的“大專(zhuān)項”。根據工作職責和目標任務(wù)，每個(gè)省業(yè)務(wù)主管部門(mén)原則上只管理一個(gè)專(zhuān)項。省業(yè)務(wù)主管部門(mén)研究制定專(zhuān)項資金任務(wù)清單，明確專(zhuān)項資金的支出方向，報分管省領(lǐng)導同意后，與資金同步下達。加強對市縣和用款單位的指導培訓，允許市縣在完成任務(wù)清單中的約束性任務(wù)后，將剩余資金在專(zhuān)項內統籌使用。
10. 改變財政對市場(chǎng)主體的支持方式。改變過(guò)去財政對企業(yè)等市場(chǎng)主體的直接補助方式，相關(guān)支持主要通過(guò)稅費政策優(yōu)惠、政府引導基金、以獎代補等市場(chǎng)化普惠性方式實(shí)現，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。
11.完善資金分配決策程序。對采取因素法分配的資金，省業(yè)務(wù)主管部門(mén)要依據資金管理辦法，科學(xué)遴選確定分配因素和權重，研究制定資金分配方案。對采取項目法分配的資金，省業(yè)務(wù)主管部門(mén)要認真組織項目申報、評審、公示等，主要采取競爭擇優(yōu)、以獎代補等方式遴選項目，確保項目安排合理合法。項目安排及資金分配方案，須按照“三重一大”要求，由省業(yè)務(wù)主管部門(mén)黨組（委）會(huì )議集體研究，在規定時(shí)限內以正式文件報送省財政部門(mén)。省財政部門(mén)進(jìn)行合規性審核后撥付資金。大額資金分配和重要項目安排，應報省業(yè)務(wù)主管部門(mén)分管省領(lǐng)導同意。
（四）推進(jìn)預算高效執行，加快財政支出進(jìn)度。
12.壓實(shí)預算執行責任。強化部門(mén)的預算執行主體責任，各部門(mén)年初要提報預算執行計劃書(shū)，明確預算執行的時(shí)間節點(diǎn)和工作措施?；鶎宇A算單位要加快用款進(jìn)度，實(shí)行限時(shí)辦結制。省財政部門(mén)建立健全預算執行動(dòng)態(tài)監控機制，實(shí)施預警核實(shí)處置和支出預警反饋，定期通報各部門(mén)專(zhuān)項資金分配進(jìn)度和本級預算支出進(jìn)度。建立預算執行進(jìn)度與預算安排掛鉤機制，對支出進(jìn)度慢、存量資金規模大的部門(mén)，相應壓減下年度預算。
13.提高財政資金支付效率。深化國庫集中支付改革，將省級預算單位資金支付方式逐步改為授權支付，建立“大額支付報備制度”，取消省財政部門(mén)用款計劃審批。深化支付電子化改革，建立“支付一個(gè)口子、核算一張憑證、管理一個(gè)平臺”的支付新機制，實(shí)現省級國庫支付全業(yè)務(wù)電子化管理。
14.加大存量資金盤(pán)活力度。除據實(shí)結算項目或突發(fā)事件外，對超出預算法規定時(shí)限未分配的省級專(zhuān)項資金，原則上由省財政部門(mén)報省政府批準后予以收回。對省級部門(mén)結余資金和結轉兩年以上的存量資金，一律收回省財政統籌使用。各市縣收到上級專(zhuān)項資金，尚未分配且結轉兩年以上的，應交回上級財政統籌使用；未滿(mǎn)兩年的，可在不改變資金類(lèi)級用途的基礎上，按程序調整用于同一類(lèi)級科目下的其他項目。已分配到部門(mén)并結轉兩年以上的預算資金，由同級財政收回統籌使用。
15.深化政府采購管理改革。加大政府采購“放管服”改革力度，簡(jiǎn)化審核事項，優(yōu)化采購流程，發(fā)揮信息化便捷優(yōu)勢，打造“一次辦結、零跑腿”服務(wù)體系。減少程序性監管，取消政府采購計劃審核，探索政府采購預算調整電子化辦理，實(shí)現從采購預算到采購活動(dòng)的“直通車(chē)”。全面實(shí)施“預采購”機制，推行合同續簽、統采分簽等簡(jiǎn)易采購模式，積極推行“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”的網(wǎng)上商城模式，提升政府采購效率和用戶(hù)滿(mǎn)意度。
16.硬化預算執行約束。嚴格執行省人大批準的預算，未經(jīng)法定程序不得調整。嚴禁超預算或無(wú)預算支出。應列未列年度預算以及年度執行中新出臺的支出事項，原則上列入以后年度預算安排；確需當年安排的，優(yōu)先通過(guò)本部門(mén)主管專(zhuān)項資金統籌解決。嚴格控制不同預算科目、預算級次或項目間的預算資金調劑，確需調劑使用的，按照省財政部門(mén)的規定辦理。屬于預算法規定調整事項的，省財政部門(mén)要及時(shí)組織編制預算調整方案，經(jīng)省政府同意后，按程序報省人大常委會(huì )審批。
（五）健全預算監管機制，提高資金使用績(jì)效。
17.全面實(shí)施預算績(jì)效管理。認真落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預算績(jì)效管理的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕34號），將績(jì)效理念和方法深度融入“全口徑”預算管理全過(guò)程，加快構建事前事中事后績(jì)效管理閉環(huán)系統。建立重大政策和項目事前績(jì)效評估機制，評估結果作為省業(yè)務(wù)主管部門(mén)申請預算的必備要件。硬化預算績(jì)效目標約束，績(jì)效目標與預算同步批復和下達。省業(yè)務(wù)主管部門(mén)要對預算執行情況以及政策、項目實(shí)施效果全面開(kāi)展績(jì)效自評，加大省財政部門(mén)重點(diǎn)績(jì)效評價(jià)力度。強化預算績(jì)效結果應用，將其納入政府績(jì)效考核和干部政績(jì)考核體系，并與預算安排直接掛鉤，對績(jì)效結果達不到優(yōu)良等次的，原則上按不低于10%壓減預算規模，必要時(shí)應及時(shí)調整支出政策。
18.加大預算信息公開(kāi)力度。堅持以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外，除涉密信息外，政府預決算以及使用財政資金的部門(mén)（單位）的部門(mén)預決算等信息全部向社會(huì )公開(kāi)。重點(diǎn)加大專(zhuān)項資金信息公開(kāi)力度，省財政部門(mén)主要公開(kāi)專(zhuān)項資金目錄、資金管理制度和重點(diǎn)績(jì)效評價(jià)結果，省業(yè)務(wù)主管部門(mén)主要公開(kāi)專(zhuān)項資金任務(wù)清單和具體支出政策、項目申報指南、資金分配因素和分配結果、績(jì)效自評報告等。省財政部門(mén)和省業(yè)務(wù)主管部門(mén)在各自門(mén)戶(hù)網(wǎng)站設立公開(kāi)專(zhuān)欄，實(shí)現信息集中公開(kāi)，便于公眾查詢(xún)。
19.強化審計和監督問(wèn)責。省審計部門(mén)按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)使用、誰(shuí)負責”的原則，對省財政部門(mén)、省業(yè)務(wù)主管部門(mén)和市縣進(jìn)行審計監督，合理確定問(wèn)題責任主體，并責成進(jìn)行整改。統籌整合上下級審計部門(mén)監督力量，避免重復檢查和監督盲區，提高工作效能。省人大及其常委會(huì )將預算審查監督重點(diǎn)向支出預算和政策拓展，積極推進(jìn)預算聯(lián)網(wǎng)監督。對資金使用績(jì)效差的省直部門(mén)和市縣，省政府將進(jìn)行約談，問(wèn)題嚴重的收回資金、通報曝光，并予以問(wèn)責。
三、組織實(shí)施
（一）提高認識，上下聯(lián)動(dòng)。深化預算管理改革是一項系統性工程，涉及到各方權責利益調整。各級、各有關(guān)部門(mén)要切實(shí)提高思想認識，深刻領(lǐng)會(huì )改革精神，結合工作職責抓好貫徹落實(shí)。省財政部門(mén)要加強對省級各部門(mén)（單位）和各市縣的預算業(yè)務(wù)指導，進(jìn)一步細化改革措施，加快改革落地。省業(yè)務(wù)主管部門(mén)要強化責任擔當，配強財務(wù)人員力量，全面加強預算執行管理和內部財務(wù)管理。各市縣要結合當地實(shí)際進(jìn)一步深化本級預算管理改革，與省級改革有效銜接、良性互動(dòng)，確保改革后上級分配下達的資金能夠“接得住、用得好”。
（二）完善制度，強化跟蹤。省財政部門(mén)要牽頭制定完善綜合性資金管理、定額支出標準、預算執行監控等制度，并會(huì )同省業(yè)務(wù)主管部門(mén)逐項制定或修訂專(zhuān)項資金管理辦法。省業(yè)務(wù)主管部門(mén)要按照新的預算管理職責定位，結合管理需要和支出事項，制定內部財務(wù)管理規章制度和各項資金分配使用的具體辦法，做到按制度和規矩管理使用資金。省財政部門(mén)要加快全省財政管理一體化信息平臺建設，逐步將各級財政資金分配使用納入實(shí)時(shí)監控范圍，實(shí)現全過(guò)程留痕管理。
（三）嚴肅紀律，防控風(fēng)險。各級、各部門(mén)要切實(shí)增強政治意識和責任意識，嚴格遵守預算法等財經(jīng)法規，依法行使行政決策權和預算管理權，自覺(jué)接受人大監督和社會(huì )監督。省財政部門(mén)和省業(yè)務(wù)主管部門(mén)要積極壓實(shí)內部預算管理責任，加強對關(guān)鍵崗位和重點(diǎn)環(huán)節的廉政風(fēng)險排查與防控。對在各項審計和監督檢查中發(fā)現的違規違紀問(wèn)題，按照有關(guān)法規嚴肅處理。
各市要根據本意見(jiàn)精神，結合當地實(shí)際，盡快研究制定深化預算管理改革的具體方案。省級涉農資金預算管理，按照《中共山東省委辦公廳山東省人民政府辦公廳印發(fā)〈關(guān)于加快推進(jìn)省級涉農資金統籌整合的實(shí)施意見(jiàn)（試行）〉的通知》（魯辦發(fā)〔2018〕29號）執行。
山東省人民政府
2019年1月1日
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